Politika borbe protiv korupcije
u Srbiji
Sazetak izvestaja
Od crne kutije
ka transparentnoj javnoj politici
Petrus C. van Duyne
Elena Stocco
Jelena Dimitrijević
Predgovor
Ovaj izveštaj je prikaz našeg istraživanja o korupciji u Srbiji. Projekat je finansirala Ambasada Holandije u Beogradu, a on je naš drugi pokušaj da se rasvetli priroda korupcije u
Srbiji i načini na koje se organi vlasti bore sa ovim problemom.
Istraživati znači osvajati i ispitivati novu teritoriju, iako se možemo zapitati ‘šta je novo
na polju korupcije?’. Zar ona ne postoji oduvek i zar svakog dana mediji ne izveste o
nekom skandalu s tim u vezi? Sasvim tačno, ali koliko je sistematično znanje o tome? Šta
pokazuju podaci i cifre koje poseduju organi vlasti i, naročito, koliko su oni pouzdani?
Kada smo započeli sa izviđanjem ove oblasti, teško da je postojalo bilo kakvo
sistematično poznavanje. Ukratko, niko nije znao mnogo pre dve godine u vreme našeg
prvog projekta, kao ni naknadno kada smo počeli iznova. Sama činjenica da u
međuvremenu nije bilo napretka bitna je za naše istraživanje. Ona govori da iako je usvojen novi zakon, nacionalna strategija i osnovana Agencija za borbu protiv korupcije, ni
dalje nije bilo osnovnih sistemskih podataka kao polazne tačke za sve napore u borbi protiv korupcije.
Da bismo popunili tu prazninu, naše istraživanje je moralo da ‘počne od početka’,
uprkos svim nedostacima takvog pristupa, i delimično u mraku. Pomoć je stigla od raznih
institucija (sudova i tužilaštava, Saveta za borbu protiv korupcije) i Zavoda za statistiku
Republike Srbije. Zahvaljujući njihovoj otvorenosti i interesovanju, stekli smo bolji uvid u
osnovne podatke koje poseduju organi vlasti i tako dobili empirijsku ‘dodatu vrednost’.
Stekli smo detaljne podatke o mnogim slučajevima, ali verni istraživačkoj tradiciji,
zadržali smo njihovu strogu anonimnost. Zato u ovom izveštaju neće biti pomena imena
zvaničnika, bilo u pohvali ili kritici, kao ni lica koja se pojavljuju u slučajevima korupcije i
drugim dokumentima, čak i kada su njihova dela bila poznata u javnosti.
Kao i u svim istraživanjima, pitanja su dovodila do novih pitanja i kao i uvek, neka od
njih su ostala otvorena. Na neka nismo mogli da odgovorimo usled vremenskog
ograničenja (14 meseci), što sve govori da ima sasvim dovoljno prostora za dalje
istraživanje. Iskreno se nadamo da će naše kolege u Srbiji preuzeti palicu i nastaviti tom
stazom.
Istraživanje o korupciji je teško sprovesti u bilo kojoj zemlji i istraživač zavisi od ljudi i
institucija koje istinski brine stanje korupcije i koji su otvoreni za saradnju. Nisu sve institucije bile spremne da nam pomognu, ali onima koje su nam omogućile empirijsku osnovu
za naš izveštaj, duboko zahvaljujemo. Istraživači su odgovorni za bilo koju pogrešnu interpretaciju u ovom izuveštaju ili bilo šta sa čime se oni ne bi mogli složiti.
Petrus C. van Duyne
13 February 2012, Beograd1
1
Misljenja iznesena u ovom izvestaju ne odrazavaju nuzno i stavove vlade Holandije. Bitni aspekti projekta
Širi ugao posmatranja: percepcija korupcije
Rezultati anketa stanovništva pokazali su da, nasuprot očekivanjima, većina
ispitanika ne smatra korupciju najbitnijim problemom u zemlji.
Korupcija je krivično delo koje se veoma slabo prijavljuje. Znatan deo ispitanika
(20%) nema ništa protiv davanja mita. Procenat dela korupcije prijavljenih policiji je
nizak: 35% ispitanika koji su doživeli davanje mita smatraju prijavljivanje tog dela
policiji besmislenim: “Koga je briga?”
Metod istraživanja: dostupnost podataka i institucija
U kojoj meri dostupnost podataka odslikava visoki prioritet ovog problema?
Pristupačnost relevantnih institucija značajno varira. Ministarstva pravde i unutrašnjih
poslova bila su slabo dostupna za saradnju. Sudovi i tužilaštva u Beogradu, kao i
Zavod za statistiku bili su otvoreni i spremni za saradnju. Isto tako, Savet za borbu
protiv korupcije nam je otvorio svoja vrata. Agencija za borbu protiv korupcije držala
se po strani.
Nalazi: plodovi drveta
Sveukupni podaci o broju dela sa ‘elementom korupcije’ prijavljenih policiji,
optužnicama i osudama pokazuju postojan pad od 2005./2006., kao i u odnosu na
podatke o opštim krivičnim delima. Analiza baze podataka Zavoda za statistiku za
period 2007. - 2009. pokazala je sledeće:
Većina prijava spada u kategoriju ‘zloupotreba službenog položaja’ (62%). Druga
kategorija je ‘kršenje zakona od strane sudije, javnog tužioca i njegovog zamenika’
(16%), za kojom sledi pronevera (11%). Slučajevi mita (primanje ili davanje) veoma
retko se prijavljuju (2,5%), a u najmanjem broju od strane građana (oko 1,5% prijava
građana).
Javno tužilaštvo je odbacilo oko 49% prijava. Svega 10% prijava građana završilo
se optužnicom. Primećene su velike i neobjašnjive razlike u procentu podignutih
optužnica između tužilaštava, krećući se od 26% do 65%.
Od predmeta koji su završili pred sudom, u 61% slučajeva doneta je osuđujuća
presuda. Međuregionalne razlike su značajne: od 42%-83%. Optužene sudije i tužioci
nemaju čega da se plaše: samo u tri slučaja su bili osuđeni. U slučaju osuđujuće presude, uobičajena kazna je zatvorska, u 80% slučajeva uslovna, naročito kod kraćih kazni.
I ovde su primećene neobjašnjive razlike između pojedinih sudova. Isto važi i za potencijalnu korelaciju između tužilaštava i sudova - nema korelacije.
Pravosuđe se može posmatrati kao ‘neuređena kutija’ koja isključuje ideju o antikorupcijskoj strategiji koja se primenjuje unutar njenih zidova. Ova nepredvidljivost
baca sumnju na efikasno funkcionisanje Nacionalnog koordinatora.
Analiza krivičnih predmeta, optužnica i presuda pokazuje da je kategorija “zloupotreba službenog položaja” preširoka – ona pokriva i slučajeve koji nisu vezani za
korupciju. Analiza je takođe pokazala u kojoj meri manifestacije korupcije i relevantna
krivična dela zahvataju sve slojeve društva, bilo da se radi o teškim delima koja procesuira specijalni tužilac i sud za organizovani kriminal ili ‘običnim’ delima pred osnovnim sudovima i tužilaštvima: od visokih političara, preko direktora srednjih škola, do
taksista. Tokom cele analize, prepreka su nam bili ‘mali brojevi’ koji govore u kojoj
meri ova krivična dela ostaju neprijavljena.
Studija koju je sproveo Savet za borbu protiv korupcije pokazuje zašto se (ne) procesuiraju slučajevi visokog profila. Upornost u prijavljivanju ovih slučajeva moglo bi
pre da rezultira gonjenjem protiv podnosilaca prijave ili čak Saveta. Međutim, organi
vlasti ili Republičko javno tužilaštvo nisu reagovali – nema potrebe za hitnošću.
Na kraju ovog istraživanja predstavljamo instrument za praćenje obrade slučajeva
korupcije od strane organa vlasti, koji je nastao unapređenjem postojećeg sistema za
skupljanje podataka – Instrument za integrisani unos podataka o krivičnim delima koja se odnose na korupciju - IIUP (engl. Integrated Criminal Data Entry Tool: ICDET), kao
najekonomičnije sredstvo.
Sadržaj (ceo izvestaj)
Rezime izveštaja
1. Aspekti korupcije i istraživanje ‘crna kutija’
2. Ko je čini i koga to brine? Prikaz istraživanja
Percepcije i stvarnost
3. Metoda istraživanja
a. Otvoreni izvori: web stranice organa vlasti i medija
b. Savet za borbu protiv korupcije
c. Republičko javno tužilaštvo
d. Sudovi
e. Republički zavod za statistiku (RZS)
f. Policija i Ministarstvo unutrašnjih poslova
g. Druge institucije
4. Nalazi: “Drvo se poznaje po plodovima”
I. Otvoreni izvori: web stranice organa vlasti i medija
a. Web stranice
b. Mediji
II Zavod za statistiku Republike Srbije (ZSRS)
a. Vremenski trend: ukupan priliv slučajeva
‘zloupotrebe službenog položaja’
b. Republičko javno tužilaštvo
b1. Priliv predmeta po tužilaštvma
b2. Ko prijavljuje dela protiv službene dužnosti?
b3. Ishod: optužnica ili odbacivanje prijave
c. Teritorije sudova: suđenje i presuda
c1. Priliv predmeta i presude
c2. Kazne
d. Preliminarni zaključci za statističku analizu
III. Pogled ‘izbliza’ na plodove (korupcije)
a. Specijalno tužilaštvo i sud
b. Predmeti ispred Višeg suda u Beogradu
c. Prvo osnovno tužilaštvo i Prvi osnovni sud u Beogradu
c1. Prvo osnovno tužilaštvo u Beogradu
c2. Prvi osnovni sud u Beogradu
d. Slučajevi Saveta za borbu protiv korupcije: bez odgovora
5. Instrument za integrisani unos podataka: IIUP
a. Od neuređene kutije do strateške mape
b. Krivični predmeti: cargo bez teretnog lista
c. Sjedinjeni SK obrazac
1
7
13
16
19
20
21
22
24
25
25
26
29
30
30
30
32
33
35
35
37
40
45
45
50
54
55
56
64
64
64
66
69
73
73
74
78
6. Zaključak: pogled unapred
Epilog: utonuli u ravnodušnost?
83
84
Literatura
85
Prilog I:
a. Statistički obrazac SK-1
b. Statistički obrazac SK-2
Prilog II: Tabele iz Prvog osnovnog tužilaštva u Beogradu
Opštinska tužilaštva
Prilog III: Predlog sledećeg projekta
Prilog IV: Evaluacija saradnje sa institucijama
87
87
90
95
94
97
101
Rezime izveštaja
Istraživački projekat o korupciji “Intenziviranje borbe protiv korupcije u Srbiji putem jačanja
transparentnosti sprovođenja zakona i razvoja činjenično zasnovane javne politike” omogućila je
ambasada Holadije. On predstavlja nastavak prethodnog istraživačkog projekta koji je
sproveden od 2008. – 2010. i kao takav predstavlja kontinuirani pokušaj da se baci
svetlo na krivičnopravnu stranu korupcije i sličnih krivičnih dela.
Sa istraživačke tačke gledišta, ova oblast se smatra »mračnom sobom« (camera obscura) u kojoj postoji očigledan nedostatak transparentnosti. To ilustruje jedan od izveštaja Saveta za borbu protiv korupcije, koji iznosi razne prijavljene slučajeve koji s razlogom bude sumnju u postojanje korupcije, ali na koje Vlada nikada nije odgovorila. Sa
istraživačkog aspekta, ovo stanje »mračne sobe« zahteva primenu posebnog načina
istraživanja »crne kutije« kada su u pitanju institucije koje sprovode zakone. Naše
istraživanje ne pretenduje da može da zaviri unutar 'crne kutije' organa za sprovođenje
zakona, već istražuje spoljašnje manifestacije, promet predmeta i njihove karakteristike.
Ukratko, koje vrste predmeta koji se tiču korupcije bivaju procesuirane od strane pravosudnih institucija (javnog tužilaštva i sudova) i na koji način, kako i kada ti slučajevi
bivaju okončani (npr. podizanje optužnice ili donošenje presude)?
Kako rad nijedne institucije ne može biti razmatran bez njenog okruženja, u izveštaju je najpre prikazana šira slika o situaciji u oblasti korupcije u Srbiji pod nazivom
»Ko je čini i koga to brine?«. Suprotno očekivanjima, istraživanje javnog mnjenja pokazuje
da većina ispitanika ne smatra korupciju najozbiljnijim problemom u zemlji. U zavisnosti od konkretnog istraživanja javnog mnjenja, ozbiljnost problema korupcije se
rangira na trećem ili četvrtom mestu od 8,7 do 18 procenata. Upitani o direktnom
iskustvu davanja mita, od 15 do 20 procenata ispitanika je odgovorilo da je dalo mito u
protekla 3 meseca/12 meseci. Značajan broj ispitanika (20 procenata) nije nezadovoljan praksom davanja mita imajući u vidu pozitivan ishod koruptivne transakcije, što
nas dovodi do zaključka »mnogi to čine, a malo njih to brine«.
Percepcija korupcije je stalno predmet ispitivanja – ispitanici mogu da rangiraju svoju
zemlju i institucije po »stepenu korupcije«. Uprkos nekim metodološkim ograničenjima, rangiranje korupcije odražava poverenje građana u institucije. Građani Srbije smatraju da je korupcija najzastupljenija u političkim partijama koje su na samom vrhu
lestvice (76,7 posto ispitanika), praćene zdravstvenim sektorom (73,6 posto), dok Vladine institucije imaju generalno visok stepen percepcije korupcije, među kojima je
policija najbolje rangirana sa 62,3 procenata. Ne iznenađuje činjenica da je stopa priajvljivanja slučajeva korupcije policiji niska: 35 procenata ispitanika koji su iskusili davanje mita smatra prijavljivanje koruptivnih radnji bespredmetnim: »Koga je briga?« glasi
odgovor.
1
Metoda istraživanja
Situacija »mračne sobe« ima svoje posledice po istraživanje u ovoj oblasti. Pošto ne
postoji centralna institucija gde se mogu prikupiti podaci ili druga vrsta znanja u ovoj
oblasti, istraživački tim je morao da »pokuca na mnoga vrata«, posebno što je akademsko istraživanje u ovoj oblasti prestalo nakon 2007.
Istraživački tim se obratio sledećim potencijalnim izvorima informacija:
 Otvoreni izvori: mediji i web stranice Ministarstva pravde, Ministarstva unutrašnjih
poslova i Narodne skupštine. (Pisani) mediji sadržali su značajan broj referenci od
kojih je napravljena odgovarajuća selekcija. Web stranice Narodne skupštine i
pomenuta dva ministarstva nisu pružile korisne informacije. Pitanja za pojašnjenja
zbog čega ne postoje korisne informacije upućene Narodnoj skupštini kao i pomenutim ministarstvima ostala su bez odgovora.
 Savet za borbu protiv korupcije pružio nam je punu podršku od početka projekta i dao
pristup svojoj bazi podataka, kao i procesnoj istoriji predmeta koje je Savet predao
Republičkom javnom tužilaštvu. U većini slučajeva od tužilaštva nije bilo odgovora.
 Republičko javno tužilaštvo nam je takođe obećalo svoju podršku, ali način na koji je
ona realizovana bio je prilično raznolik: od pune saradnje sa kancelarijom Specijalnog tužioca za organizovani kriminal do bezvoljne, spore i neproduktivne komunikacije sa Odeljenjem za borbu protiv korupcije Republičkog javnog tužilaštva.
Nasuprot tome, istraživački tim je dobio pristup optužnicama Prvog opštinskog tužilaštva u Beogradu.
 Beogradski sudovi su takođe pružili mešovitu podršku projektu. Sa jedne strane,
Viši sud u Beogradu nam je dao punu podršku, a sa druge strane, jedan osnovni
sud je tvrdio da nema slučajeve koji se tiču korupcije, iako je prema statističkim
podacima taj sud doneo 109 presuda u ovoj oblasti. U međuvremenu smo stupili u
kontakt sa blagonaklonim osobljem Apelacionog suda u Beogradu, ali nismo mogli
da dobijemo podatke o njihovim predmetima zbog problema u kompjuterskom
programu.
 Zavod za statistiku Republike Srbije (ZSRS) nam je dao punu dobrovoljnu podršku i
pružio nam uvid u svoju bazu podataka u periodu od 2007. do 2009. koja se pokazala ključnom za našu analizu.
 U početku policija je pokazala zainteresovanost za istraživanje, ali kako je ona hijerarhijski subordinirana Ministarstvu unutrašnjih poslova, Ministarstvo je moralo da
dâ pristanak, što je trajalo duže nego samo trajanje našeg projekta od 12 meseci, za
koje vreme je trajala duga i mukotrpna prepiska. Kada je projekat bio skoro na kraju, došlo je i do i prvog malog približavanja, od čega nije moglo biti ništa jer se projekat uskoro završio.
 Kategorija ‘druge institucije’ je, naravno, raznovrsna. Sa izuzetkom Uprave carina,
ove institucije su odbile saradnju. Uprava je želela da sarađuje, ali nije imala dovoljno podataka. Agencija za borbu protiv korupcije držala se podalje, nije pokazivala
2
nikakav interes za podatke u vezi sa korupcijom, a kamoli imala nešto emirijski
vredno što bi bacilo svetlo na ovaj fenomen.
Rezultati »plodovi drveta«
Kvantitativna analiza
Ukupan broj prijava policiji za dela »sa elementom korupcije«, broj podignutih optužnica i osuđujućih presuda pokazuje postojan pad od 2005./2006, a takođe i u odnosu
na broj slučajeva opšteg kriminala. Razlike u broju primljenih predmeta između sudova su velike, bilo kada se posmatra odnos prema stopi ukupnog kriminala (od 3% do
10%) ili ako se posmatra povećanje ili smanjenje broja predmeta između 2007. i 2009.
(od povećanja od 40% do smanjenja od 30%).
U najvećem delu analize, podaci za godine 2007. - 2009. morali su da budu pripojeni, jer za mnoge elemente analize nije postojao dovoljan uzorak predmeta za svaku
godinu. Podatke prikupljene u tužilaštvu i u sudovima morali smo da obrađujemo
posebno: dve baze podataka proizilaze iz dva različita formulara, koji ne dozvoljavaju
stvaranje jedinstvene baze podataka.
Od 2007. – 2009. tužilaštvo je primilo 11.823 krivičnih prijava, koje su u najvećem
delu došle od policije (45%), nakon čega slede prijave koje su podneli građani, bilo da
se radi o direktno oštećenima ili drugima. Najviše prijava podneto je pod kvalifikacijom »zloupotreba službenog položaja« (62%), iako ova kvalifikacija pokriva veliki broj
krivičnih dela, od kojih neka ne predstavljaju slučajeve korupcije. Druga vrsta krivičnih
prijava odnosi se na krivično delo »kršenje zakona od strane sudije, javnog tužioca i
njegovog zamenika« (16%) i krivično delo »pronevere« (11%). Veliki broj građana
(39%) koji se žalio na korupciju u sudstvu učinio je to jer su smatrali da je došlo do
kršenja zakona od strane sudija i tužilaca. Slučajevi primanja ili davanja mita su veoma
retko bili predmet krivične prijave (2,5%), a najmanje su ih podnosili građani (samo
oko 1,5 posto).
Od ukupnog broja primljenih krivičnih prijava 43 posto je procesuirano, dok je 49
procenata prijava odbačeno. Krivične prijave građana najređe su inicirale podizanje
optužnice (10%), što je posledica visoke stope odbijanja prijava koje se tiču kršenja
zakona od strane sudije (95%), na šta su se građani najviše žalili. Postoje takođe velike
razlike u stopi podizanja optužnice između raznih tužilaštava, koje se kreću od 26 do
65 posto. Prikupljeni podaci nisu omogućavali i analizu razloga za to. Analiza je inače
bila ograničena malim apsolutnim brojevima koji nisu dali osnov za finiju analizu.
Od ukupnog broja od 4.543 predmeta koje su procesuirali sudovi, 61 posto je
okončano osuđujućom presudom. Regionalne razlike između sudova su velike: od 42
do 83 posto. Krivične prijave za davanje mita i neovlašćeno korišćenje sredstava rezultirale su najvećim brojem osuđujućih presuda (82%). Sudije i tužioci su imali najmanje
razloga za strah – samo u tri slučaja su i osuđeni. Uobičajena kazna je kazna zatvora,
koja je u 80 posto slučajeva uslovna, naročito ako se radi o kraćim zatvorskim kazna-
3
ma. Postojale su i razlike između sudova u smislu da su neki sudovi donosili blaže
presude.
Nije postojala značajna korelacija između broja podignutih optužnica tužilaštava i
presuda različitih sudova, što govori da ne postoji statistička koherentnost između
podataka sudova i tužilaštava. Postojale su takođe brojne neobjašnjive razlike između
prikupljenih podataka sudova i tužilaštava. Iz ovog razloga pravosudni sistem se može
posmatrati kao »neuređena kutija« unutar koje ne deluje nikakva strategija borbe protiv
korupcije.
Kvalitativna analiza
Analiza 26 ozbiljnih slučajeva korupcije/zloupotrebe položaja pred Specijalnim sudom
za organizovani kriminal pokazuje da se radi o predmetima koji pokrivaju veoma dug
vremenski period: od 1995. pa nadalje. Najvažnija krivična dela tiču se organizovanih
napora poreske prevare u različitim oblicima: nedozvoljen promet akciznih proizvoda,
izbegavanje poreza poreza na dodatnu vrednost i trgovina lažnim računima. Da bi se
izvršila kategorizacija širokog spektra predmeta, napravljena je posebna tipologija:
predmeti zloupotrebe vlasti (od osumnjičenih na položajima u Vladi do pojedinaca
koji imaju ovlašćenje za donošenje odluka); koruptivne usluge kao što je falsifikovanje
dokaza u sudskom postupku, koruptivne poslovne transakcije u okviru legalnih
preduzeća, kao i pronevera javnih sredstava. Ovi analizirani slučajevi su projektovani u
dve dimenzije - dimenziju 'rukovodioci-izvršioci'' i dimenziju 'društvenog ugleda'. Takva analiza ilustruje na koji način matifestacije korupcije i srodnih krivičnih dela prožimaju
čitavo društvo.
Analiza 30 optužnica Prvog osnovnog tužilaštva u Beogradu otkrila je vrlo heterogenu sliku predmeta koji se svrstavaju pod pravnu kvalifikaciju dela »zlouptreba položaja« (najčešće se radi o običnoj proneveri). Ovi »uobičajeni slučajevi« takođe se mogu
naći u svim sferama društva, od direktora srednjih škola do vozača taksija.
Analiziranje svih podataka zajedno pokazalo je ponovo mali broj slučajeva korupcije u pravosuđu, bilo u osnovnim tužilaštvima ili sudovima niže ili više istance.
Detaljno smo propratili procesuiranje slučajeva Saveta za borbu protiv korupcije
jer oni mogu ilustrovati način na koji se obrađuju visoko profilisani slučajevi. Pokazalo
se da upornost u podnošenju prijava, posebno u ozbiljnim ekonomskim stvarima,
može pre tužilaštvo navesti da reaguje protiv podnosioca prijave, ili čak protiv Saveta za
borbu protiv korupcije, nego da pokrene uobičajenu krivičnu istragu ili da odgovor
Savetu za borbu protiv korupcije: obično Vlada ili Republičko javno tužilaštvo nisu
reagovali.
Instrument za integrisani unos podataka o krivičnim delima koja se
odnose na korupciju: IIUP
Imajući u vidu ozbiljne nedostatke u bazama podataka i komunikaciji, istraživački tim
je napravio predlog informacionog instrumenta za obradu podataka koji ažurira i inte-
4
griše postojeće sisteme za prikupljanje podataka od strane sudova i javnih tužilaštava.
Principi su jednostavni. Svaka antikorupciona politika mora biti zasnovana na transparentnom instrumentu za praćenje, koji omogućava redovno praćenje konkretnog slučaja, kao i stratešku analizu. Osnovni preduslov za uspostavljanje takvog instrumenta
je da se osnovne brojne jedinice (predmeti i osumnjičeni) mogu pratiti kroz celokupni
krivični postupak. Osumnjičeni i predmeti moraju se pratiti od početnog nivoa policije
do finalizacije na bilo kom nivou krivično-pravnog sistema. Polazeći od toga šta se
trenutno koristi, izveštaj daje preporuke za spajanje postojećih modaliteta prikupljanja
podataka u jedan jedinstveni modalitet.
Izveštaj se završava opservacijama o epilogu projekta. Nema ni suštinskog protivljenja predloženom informacionom sistemu, ni nekog primetnog entuzijazma. Ministarstvo pravde je olako prešlo peko naših sugestija da razmotre predloženi sistem.
Takav ishod samo podvlači odgovor na naslov drugog poglavlja »Ko čini korupciju i koga
to brine?« - »Mnogi je čine, ali malo njih to brine«.
5
6
1. Aspekti korupcije i istraživanje ‘crna kutija’
Za vreme krize u Italiji početkom devedesetih prošlog veka, kada je otkriveno da
korupcija nije samo problem južne Italije, već da su slučajevi ozbiljne korupcije otkriveni i u Milanu i drugim industrijskim gradovima severne Italije (della Porta i Vannucci, 1997.), govori se da je jedan od visoko kotiranijih osumnjičenih izjavio: “Ako su svi
korumpirani, niko nije korumpiran”. Ovo zvuči kao cinični sofizam koji ima za cilj da
‘definiše’ jedan od krupnijih društvenih problema. Pošto većina sofizama sadrži inteligentno izvrtanje realnosti, moramo da obratimo veću pažnju na ono što on kaže. Gledano pažljivije, ova rečenica je netačna, ali samo njen drugi deo. Prvi deo, premisa, je
možda tačna: “svi su korumpirani” jer korupcija uvek vreba u ljudskim odnosima. Ko
ne želi da utiče na onoga ko odlučuje tako što će mu učiniti uslugu, ili ko ne voli da
primi uslugu? Da li je to ‘loše’ u smislu prestupa, zavisi od okolnosti. No, činjenica da
korupcija može da se pojavi u svim ljusdkim odnosima ne dozvoljava zaključak ‘niko
nije korumpiran’. Umesto toga, mogli bismo da zaključimo: “Ako su svi korumpirani,
borba protiv korupcije je neprekidna.” Ovo više odgovara istorijskoj i društvenoj realnosti. Čak i ako se postigne uspeh, to je samo privremeno: korupcija može ponovo da
se pojavi bilo gde i bilo kad, čim se popuste uzde.
Još jedna implikacija se da izvući iz premise ‘svi su korumpirani’: da je neprikladno
‘upirati prstom’ ili ‘baciti prvi kamen’, bilo na individualnom ili nacionalnom nivou.
Malo je zemalja koje ne znaju za skandale vezane za korupciju, a čak i odsustvo takvih
skandala nije dokaz da nema korupcije.
Možda je tačno da upiranje prstom na druge navodno korumpirane osobe ili nacije
jeste licemerno, ali u (međunarodnoj) političkoj realnosti je to irelevantno. Antikorupcijske mere ne donose oni koji su nekorumpirani, već oni koji su na vlasti. Da bi
zaštitile svoje komercijalne interese u inostranstvu, SAD su usvojile Akt o koruptivnoj
praksi u inostranstvu (Gelemerova, 2009.), koji je postao globalni standard.2 Evropska
Unija je utvrdila antikorupcijske standarde da bi zaštitila svoje finansijske interese, koji
naravno važe u celoj Uniji, ali se uglavnom primenjuju u odnosu na države kandidate
za članstvo ili novopridružene članice, koje su sada sticajem okolnosti sve na Balkanu.
Time se stvara neravnoteža, ali ne vredi se žaliti ako su glavni razlozi korektni – korupcija jeste problem u svim balkanskim državama (UNODC, 2011.).
Da se zaključiti da Srbija najverovatnije poseduje sve karakteristike korupcije kao i
njeni susedi (Van Duyne et al., 2009; 2010). “Najverovatnije”, jer je to teško dokazati,
budući da, gotovo ironično, nema podataka kojima bi se dokazala takva tvrdnja na
2
Prvi Akt o koruptivnoj praksi u inostranstvu donet je 1977. godine. Nakon usvajanja
Konvencije OECD protiv mita, spomenuti Akt je usklađen sa njom donošenjem Akta
protiv međunarodnog mita 1998.
7
sistematičan način. A to je posledica skoro najupečatljivije zajedničke karakteristike za
ove zemlje – ozbiljnog nedostatka transparentnosti, tj. neprozirnosti javne uprave.
Ovaj nedostatak transparentnosti obično se vezuje za visokopolitičke odluke u ‘upravljačkim odborima’. Ukoliko je, međutim, neprozirnost pravilo na svim višim nivoima
javne uprave, ona sigurno baca svoju senku mnogo šire, uključujući i niže nivoe upravljanja. Naročito je ugrožena mogućnost sticanja empirijskog uvida u ovaj fenomen, jer
takva uprava ne podstiče znanje kroz razmenu informacija, vođenje pouzdane statistike, ili podsticanje istraživanja.
Nije reč o potpunom mraku – obično se probije neki zrak svetlosti kroz ivice ‘mračne sobe’, jer neka gruba statistika i medijski izveštaji postoje. Takođe se sprovode
redovna ispitivanja reprezentativnih uzoraka stanovništva u vezi sa percepcijom korupcije u državi ili njihovim (indirektnim) iskustvom (UNODC, 2011; TNS Medium
Gallup, 2010). Percepcije građana mogu, međutim, da budu pod uticajem glasina i
prepričavanja, dok ‘sopstveno iskustvo’ može da bude selektivno i uglavnom vezano
za svakodnevne manje značajne interakcije građana i preduzeća sa organima vlasti – tj.
korupciju na izvršnom nivou. 3 Takva iskustva su obično česta neprijatna iskustva
građana koja podrivaju poverenje u organe uprave, ali po pravilu, ona nemaju veze sa
‘krupnom korupcijom’ na višim nivoima odlučivanja – korupcijom u političkoekonomskom sistemu. Šta mi znamo o toj navodnoj pojavi na višim nivoima? Na
ovom nivou, gde su ulozi mnogo veći i za privatnike i vlast, tama sprečava gotovo
svaki uvid u ‘mračnu sobu’, osim ukoliko ne izbije skandal.
Kada koruptivne radnje dovedu do javnog skandala, zrak svetla prodire u tamu. Ali
ni to nije znak da će doći svetlo. Umesto toga, nastaje opet tama, kao što će pokazati
slučaj sa kojim nas je upoznao Savet za borbu protiv korupcije.
Luka Beograd
U ovom slučaju radi se o zemljištu Luke Beograd, koje se nalazi na jednoj od najvrednijih lokacija u blizini centra grada Beograda. U postupku privatizacije donet je
niz odluka koje su bile dovoljno diskutabilne da bi probudile sumnju u nepoštenu
transakciju. Najpre 2005. godine, većinu deonica je za 44 milliona evra kupila luksemburška firma čija je vrednost sredstava dostizala zakonski minimum od 31.000
evra.4 Gotovo da se ništa nije znalo o ovoj firmi, nije bilo finansijskih izveštaja.
Ono što je, međutim, izbilo na videlo bilo je da je prodajna cena po deonici od 800
dinara bila više nego upola manja od procenjene koja je iznosila 1774 dinara. Svi
uključeni organi vlasti dali su svoj pristanak, niko nije postavljao pitanja, a najmanje
Komisija za hartije od vrednosti i Uprava za sprečavanja pranja novca (“Otkuda
novac?” - nisu pokazali interesovanje, ni podneli bilo kakav izveštaj o sumnjivoj
transakciji). Ovo preuzimanje bilo je povezano sa još jednim mutnim poslom, nai 3
4
Tokom našeg istraživanja, neki od zvaničnika su govorili o ‘uličnoj korupciji’. Zaista postoji korupcija
i na uličnom nivou, ali nju ne bi trebalo mešati sa korumpiranim ponašanjem ljudi na izvršnim
položajima na višim nivoima. Vratićemo se ovoj tipologiji u poglavlju o rezultatima istraživanja.
Sve cifre u ovom izveštaju napisane su na uobičajeni evropski način, sa zarezom za decimalne brojeve
i tačkom za hiljade.
8
me preuzimanjem lanca C-Marketa od strane firme koja je bila registrovana na istoj
adresi kao i vlasnik većine deonica Preduzeća Luka Beograd. Opet, nije bilo pitanja.
Ovo nije usamljen slučaj: od početka svog postojanja, Savet za borbu protiv korupcije
redovno je pokušavao da ukaže vlastima na sumnjive slučajeve od opšteg javnog značaja. Možda se može reći da slučajevi na koje je ukazivao Savet nisu dovoljno ilustrativni za krupnu korupciju ili kriminalno udruživanje interesa. Razume se da nekoliko
slučajeva ne bi trebalo proglasiti ‘ilustrativnim’, a da se ne prikupi više slučajeva za
upoređivanje. Ovde se suočavamo sa dobro poznatim problemom ‘crnih brojeva’:
koliko je drugih takvih slučajeva prošlo neprimećeno? Taj problem ne možemo ovde
rešiti. Možemo, međutim, da postavimo pitanje: koliko slučajeva bude primećeno, ali
na kraju se izgube u ‘crnim brojevima’? Ne treba mnogo da bi se to desilo – dovoljno
je da vlasti ćute. To upravo pokazuje reagovanje Vlade na izveštaje Saveta za borbu
protiv korupcije – potpuno i uporno nereagovanje. Izveštaji Saveta su jednostavno
zanemareni, što je konstatovao i Transparency International (2011.). Da stvari budu
gore, u pismu od 26. oktobra 2009., u kojem Savet podseća na prethodno prijavljene
slučajeve, direktor ogorčeno ističe da:
“Mada javno tužilaštvo u Beogradu nije učinilo ništa povodom krivične prijave
koju je podnela Unija malih akcionara i povodom Izveštaja Saveta o Luci Beograd,
već je započelo postupak na osnovu krivične prijave Luke Beograd protiv Saveta za
borbu protiv korupcije.” (kurziv dodat)
Ne samo da je Savet potpuno ignorisan, već je na kraju podvrgnut krivičnoj istrazi. Da
li ovo treba smatrati ‘prećutnim odgovorom’ vlasti? Naravno, bez dodatnih
informacija koje bi nam razjasnile situaciju ne možemo izvući takav zaključak.
Neophodne informacije je, međutim, teško dobiti jer svuda vlada neprozirnost koja
ostavlja pitanja bez odgovora. Zanimljivo je da ova situacija nije privukla pažnju
medija. Sumorna sudbina Saveta da razotkriva korupciju, ne dobija odgovore i na
kraju bude i sam optužen, nije skrenula pažnju istraživačkog novinarstva. Indiferentnost – da li je to možda pokazatelj situacije u Srbiji kada je u pitanju korupcija?
Suviše je rano da se odgovori potvrdno na ovo pitanje, ali radi se o veoma bitnom
društvenom i socijalnom faktoru na koji ćemo stalno da se osvrćemo. Drugim rečima,
skupljaćemo osnovne podatke iz mnoštva izvora i stalno postavljati pitanje – da li su
ove činjenice poznate (ili mogu biti poznate) i koga one zanimaju?
To je empirijska strana slike. Drugu stranu slike čini niz aktivnosti koje vlada preduzima u sprečavanju korupcije. Postoji Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije (kojoj je trebalo 5 godina da uđe u fazu implementacije), najavljena je i nova
strategija5; izmenjen je zakon, a u januaru 2010. desila se možda i najbitnija stvar –
počela je da radi Agencija za borbu protiv korupcije. Što se tiče zakonskog okvira,
5
Državni sekretar u Ministarstvu pravde, Slobodan Homen, najavio je 30. marta 2011. da
Ministarstvo namerava da donese novu strategiju za borbu protiv korupcije, kao i Akcioni
plan za primenu nove strategije.
9
GRECO-va komisija za evaluaciju našla je da: “Nakon niza izmena i dopuna, Krivični
zakonik Srbije je u velikoj meri usklađen sa Krivično-pravnom konvencijom o korupciji (ETS 173).” Komisija je imala nekoliko dodatnih preporuka, ali opšta ocena je bila
pozitivna. Isti sud je (diplomatski, ali neubedljivo) ponovljen i u Radnom dokumentu
Evropske komisije, 2011. (odeljak 1.1.5.).6
Dakle, to su ustanovljene antikorupcijske institucije i zakonodavstvo. Šta je, međutim, sa stvarnim postojanjem korupcije? Za Agenciju za borbu protiv korupcije, koja
ima izrazit preventivni program, bilo bi neophodno osnovno kvantitativno znanje o
tome šta treba da spreči. Ovaj osnovni preduslov nije ispunjen. Već smo spomenuli
problem ‘crnih brojeva’ (neprijavljeni slučajevi) koje moramo suprotstaviti zvaničnim
podacima pravosudnih institucija koje procesuiraju slučajeve korupcije i iskazuju
određene rezultate. Podaci o tim rezultatima zajedno predstavljaju ‘promet pravosudnih institucija’. On, naravno nije pokazatelj stepena korupcije u Srbiji. Možda čak nije
ni približan pokazatelj s obzirom na ‘crne brojeve’ ili na prijavljene sumnje na koje
nikad nije dat odgovor, kao što je slučaj sa Savetom za borbu protiv korupcije. Ipak,
ovaj ‘promet’ nam obezbeđuje malobrojne dostupne podatke.
Ovakav pristup možda ne baca puno svetlo na prirodu i prisutnost korupcije same
po sebi, ali ipak predstavlja značajan aspekat istraživanja u odnosu na pitanje kako
organi za sprovođenje zakona odgovaraju na korupciju. Možda bi neko rekao da je to
samo pogled spolja. Tačno, ali generalno je veoma teško ispitivati unutrašnje funkcionisanje institucija: čak iako je sam istraživač insajder, mnogo toga je nevidljivo ili nepoznato unutar institucija. Međutim, sistematično posmatranje spolja može da ima smisla.
Kao što poslovica kaže, ‘drvo se poznaje po plodovima’, o funkcionisanju institucija se
može (delimično) zaključivati na osnovu njihovih ‘plodova’, tj. ukupnog prometa:
onog što se vidi kao ulazni i izlazni rezultat. Radi se o istraživačkom pristupu ‘crna
kutija’, koji je dobro poznat u eksperimentalnoj psihologiji; pošto nije moguće da zavirimo u ‘zatvoreni um’ koji je kao crna kutija, možemo da posmatramo korelaciju
između ulaza i izlaza i donosimo verovatne hipoteze o njegovom unutrašnjem funkcionisanju. Mi ćemo primeniti ovaj pristup u odnosu na srpske pravosudne institucije –
one zajedno čine našu ‘crnu kutiju’. Istražićemo da li njihov promet, tj. ulazni i izlazni
proizvod, mogu da nam kažu nešto više o tome kako organi za sprovođenje zakona
tretiraju zabeležene manifestacije korupcije. To će biti centralna okosnica našeg istraživanja.
Da bismo došli do cilja našeg istraživanja, potebno je razviti metodologiju za dobijanje relevantnih podataka. Kad to postignemo, bilo bi šteta da se razvijeni instrumenti
i dobijena saznanja praktično ne iskoriste – na kraju, ti instrumenti za analizu i obradu
podataka mogu da budu jednako korisni kao ‘generalni instrumenti za analizu slučajeva’ koji mogu doprineti većoj transparentnosti. To će biti druga okosnica projekta:
6
Ove pohvale umanjuju primedbe o “više političke volje” za implementaciju mera protiv
korupcije. Ako zamenimo ovu diplomatsku frazu sa “nezainteresovanost” dobijamo jasnije
tumačenje.: “I zakonodavstvo i institucije su tu, ali niko nije zainteresovan i da
funkcionišu.”
10
pretvaranje istraživačke metodologije u praktične instrumente za obradu podataka u
cilju donošenja strateških odluka i utvrđivanja prakse. Ako u našem istraživanju koristimo lenjir za merenje (korupcije), isti taj lenjir možemo da koristimo u praksi, tj. za
praćenje obrade slučajeva korupcije u krivično-pravnom sistemu – odnosno vođenje
evidencije koju preporučuje Evropska komisija.
Pre nego pređemo na pristup crne kutije, moramo da pogledamo okruženje, tj.
milje korupcije kako je prikazan u prethodnim studijama i analizama. Što bolje upoznamo okruženje, to ćemo bolje moći da sagledamo naše nalaze o slučajevima i dođemo do hipoteza (ili odbacimo pretpostavke) o unutrašnjem funkcionisanju organa za
sprovođenje zakona koji su deo tog okruženja.
11
12
2. Ko je čini i koga to brine? Prikaz istraživanja
U našem prvom izveštaju o istraživanju korupcije u Srbiji, uporedili smo borbu protiv
korupcije u Srbiji sa Sizifovim naporima – guranje kamena uzbrdo koji se skotrlja dole
svaki put kad dodje do vrha (Van Duyne et al, 2010). Da li je ova metafora još uvek
primenljiva? Razume se, svaki prikaz društvenih i političkih procesa koji traju može da
liči na fotografiju, dok stvarnost nastavlja da teče. To isključuje mogućnost da metafora o Sizifu i dalje predstavlja preovlađujući osnovni trend iznad kog se mogu
primetiti samo promene u površinskoj strukturi – kao struja i talasi na površini. Zato
polazimo od šireg pogleda i najpre analiziramo postojeće nalaze iz istraživanja i otvorenih izvora. Time ćemo sagledati opservacije iz različitih uglova i steći širi vidik
koji će nam možda omogućiti da steknemo uvid i šta se dešava ispod površine.
Krećemo od šire ali možda delimično subjektivne slike koju smo stekli na osnovu
zapažanja i iskustava samih građana Srbije. Zatim ćemo preći na percepciju institucija.
U kontekstu intenziviranja antikorupcijskih mera zvaničnih organa vlasti, bilo bi
zanimljivo saznati kako građani ocenjuju ozbiljnost korupcije i u kojoj meri ljudi imaju
direktno ili indirektno iskustvo u vezi sa korupcijom. U tu svrhu možemo da
uporedimo tri izvora: projekat TNS-Medium Gallup i UNDP (2010.), Globalni barometar korupcije Transparency International (TI, 2009.) i istraživanje UNODC
(2011.) o korupciji u regionu Balkana, tj. davanju i primanju mita u iskustvu građana.
Naravno, to ćemo povezati sa našim prvim istraživanjem iz prethodne decenije.
U istraživanju TNS-Medium Gallup i UNDC, ispitano je 2.215 odraslih osoba
(starijih od 18) u tri runde u periodu od oktobra 2009. do oktobra 2010. Regioni su bili
proporcionalno zastupljeni, dok je Beograd bio posebno zastupljen sa podgrupom od
598 ispitanika. Ispitanici su anketirani lično i to na osnovu polu-struktuiranog upitnika.
U opisu projekta se ne kaže da li je to bilo ponovljeno anketiranje istog uzorka ispitanika u tri navrata. Međutim, imajući u vidu nejednake brojeve u tri runde, pretpostavljamo da se radi o tri različita uzorka i merenja. Relativne razlike u odgovorima
na većinu pitanja tokom tri runde su male, uglavnom se kreću u okviru 5 posto. Zato
ćemo uzeti prosek za ceo period.
Bitno pitanje u istraživanju je bilo da se oceni relativni značaj korupcije u odnosu
na ostale krupne probleme. U tu svrhu, od ispitanika se tražilo da navedu šta smatraju
najznačajnijim problemom u zemlji. Tabela 1 prikazuje relativnu učestalost onog što
su navodili kao najozbiljniji problem (politički, društveni ili ekonomski).
13
Tabela 1
% najznačajnijih problema spomenutih od strane 2.215 odraslih ispitanika,
2009./2010.
Najznačajniji problem
%
1. Nezaposlenost
32,0
2. Siromaštvo
22,3
3. Niske plate
8,7
4. Korupcija
8,7
5. Nedostatak mogućnosti za mlade
8,0
6. Kriminal i bezbednost
6,7
7. Penzije
3,3
8. Odnosi sa Evropom i EU
2,3
9. Zdravstvo
2,0
10. Slabost i neefikasnost institucija
2,3
11. Loš obrazovni sistem
1,6
12. Kosovo
1,0
13. Privreda
0,6
Izvor: TNS-Medium Gallup/UNDP, 2011. Prosečne vrednosti iz tri runde.
Ogromna većina ispitanika je navela nezaposlenost i siromaštvo kao najznačajnije
društvene probleme, a znatno za njima slede niske plate i korupcija. Tek onda dolazi
nezaposlenost među mladima, dok je politički veoma osetljivo pitanje Kosova (vrela
tema u vreme izbora) pri samom kraju. Ako se ovi nalazi uporede sa prethodnim istraživanjem o kojem izveštavaju Begović et al. (2007.), izgleda da je ovo stabilan nalaz. U
Begovićevom istraživanju, procenat ispitanika koji je rangirao korupciju kao najozbiljniji problem bio je 11 odnosno 10 posto u ispitivanjima iz 2001. i 2006. godine. Korupciju kao društveni problem ističe 10 posto ispitanika, a svega 5 posto kao lični (pitanje
postavljeno samo 2006.). I ovde, siromaštvo, nizak životni standard i nezaposlenost
ocenjuju se kao najozbiljniji problemi: 27 i 24 posto 2006. (Begović et al., 2007; 23-26).
S obzirom da se rezultat ponavlja nakon tri godine (mada meren različitim instrumentima), može se zaključiti da se korupcija doživljava kao problem, ali ne kao najurgentniji.
Značaj korupcije bio je visočije rangiran u izveštaju UNODC iz 2011. Od 3.000
ispitanika kojima je poslat upitnik (procenat odgovora na upitnik 70 %) 18 posto je
smatralo korupciju najvažnijim problemom u zemlji. Rangiranje ostalih problema bilo
je isto – nezaposlenost (32%) i nizak životni standard (26%) bili su značajniji od korupcije, što govori o osnovnom principu “prvo ždranje, onda moral” (Berthold Brecht:
“Erst das Fressen, dann die Moral”).
Iskustvo sa korupcijom može da se ispituje na različite načine – može se tražiti
odgovor o sopstvenom iskustvu (“Da li ste u prošlosti (protekloj godini) dali mito?”) ili
‘indirektnom’ iskustvu (“Da li poznajete nekoga (ukućani/rođaci) ko je dao mito?”).
Važno je kako su formulisana ova pitanja, jer ona izazivaju različite odgovore koji su
bitni za pokušaje da se izmeri ‘stvarna’ (iskustvena) korupcija u odnosu na samu percepciju o njoj. Koji su bili rezultati različitih ispitivanja sa različitim metodologijama?
14
U istraživanju Globalnog barometra korupcije, Transparency International iz 2009.
pitanje je bilo da li su oni (”ili neko iz njihovog domaćinstva”) dali mito u poslednjih
12 meseci. Dvadeset posto ispitanika je dalo potvrdan odgovor. Anketa TNS-Medium
Gallup & UNDCP takođe je postavljala pitanja o direktnom i indirektnom iskustvu:
 Direktno “U poslednja tri meseca, da li ste davali mito u bilo kom obliku (pokloni ili
novac)?”
Prosečan odgovor: 14,6%
 Indirektno: “Da li je neko vama blizak (srodnik ili prijatelj) davao mito u bilo kom
obliku (pokloni ili novac) u protekla tri meseca?”
Prosečan odgovor: 35%
Očigledno da ljudi imaju mnogo više indirektnog nego direktnog iskustva. Većina onih
koji su odgovorili potvrdno, dali su mito samo jednom (u protekla tri meseca); 25
posto je dalo dva puta; a ostalih 12 posto tri ili više puta. U najvećem broju slučajeva
nije se radilo o iznudi, 85 posto je priznalo da je samoinicijativno ponudilo mito da bi
dobilo neku uslugu (59%) ili da bi izbeglo probleme sa institucijama. U 23 posto slučajeva, radilo se o direktnom traženju mita. Tradicionalno, najviše koruptivnih interakcija se dešava u zdravstvu (Izveštaj Centra za antiratnu akciju, 2005.): na osnovu ovog
izveštaja, 53,6 posto dalo je mito lekaru. Zatim sledi oblast ‘svakodnevne primene
zakona’ – 22,6 posto je dalo mito policajcu. Zaista, najčešće se podmićivanje dešava
zarad sopstvene koristi: da bi se ostvarila neka ili bolja medicinska usluga ili rešile
nevolje sa policijom, uglavnom na osnovu učešća u saobraćaju (npr. (navodno) neispravno parkiranje, prekoračenje brzine).
Šta govore ovi rezultati u poređenju sa onima iz istraživanja Begović et al. (2007.;
53) od pre 4 godine i izveštaja Globalnog barometra korupcije, Transparency International iz 2009.? U Begovićevom istraživanju, u proseku 18,3 posto ispitanika je izjavilo
da baziraju svoje odgovore na sopstvenom iskustvu, ali nije naznačen vremenski period, kao ni šta se podrazumeva pod ‘sopstvenim iskustvom’. U ovom drugom istraživanju, 20 posto ispitanika je potvrdilo da je dalo mito u nekom obliku (lično ili
neko iz domaćinstva) u proteklih 12 meseci.
Ako se uzmu u obzir razlike u vremenskom periodu (tri meseca u prvom istraživanju i 12 meseci u drugom), izgleda verovatno da je procenat stanovništva koji je
imao direktno iskustvo sa podmićivanjem blizu 20 posto. Ispitivanje UNODC navodi
nižu cifru od 8%. Razlika potiče od različitog računanja prisutnosti pojave – broj odraslih sa iskustvom u podmićivanju u poslednjih 12 meseci kao procenat od onih koji su
imali makar jedan kontakt sa državnim službenicima u istom periodu (∑ iskustvo/∑
kontakti sa državnim službenicima). Sasvim realno – ako nema prilike nema ni korupcije. Uz ovakav pristup, podmićivanje u Srbiji bi bilo na otprilike istom nivou kao u
Crnoj Gori, nižem nego u Albaniji, Bosni i Hercegovini, Hrvatskoj i Kosovu, ali višem
nego u Makedoniji (slika 2).
Takođe, u ovom istraživanju, značajan deo ispitanika nisu žrtve već inicijatori da bi
dobili neku korist ili izbegli teškoće sa organima vlasti (obrnuta korist). Nažalost,
15
spomenuti izveštaji ne sadrže unakrsno poređenje varijabli: u istraživanju TNS-UNDP,
bilo bi dobro da je uspostavljena korelacija između rangiranja problema po ozbiljnosti
i odgovora o sopstvenom iskustvu ili inicijativi. Ovako možemo samo da nagađamo o
odgovoru na pitanje da li je nisko rangiranje društvenog značaja korupcije određeno
nizom interaktivnih varijabli, ka što su, na primer: (a) direktno iskustvo sa korupcijom;
(b) iskustvo povoljnog ishoda (ili posredno saznanje o tome) i spremnost da se dâ
mito (20,7%) ili (c) odsustvo prilike za podmićivanje i stoga reagovanje uglavnom na
osnovu onoga što govore mediji. Faktori (a) i (b) mogu u interakciji da proizvedu
jedan ukupno niži rang. Isto važi i za faktor (c): udaljeni problem o kome se sluša
preko medija doživljava se kao nešto manje bitno nego sopstvena niska plata ili nemanje posla. Gotovo da se sam nameće zaključak: “Mnogi to čine i malo koga je briga”.
Ako je ova hipoteza tačna, onda ona nije daleko od nalaza istraživanja Datzer et al.
(2008.) o korupciji u Bosni i Hercegovini koji takođe uočavaju brojne ‘voljne grešnike’.
Percepcije i stvarnost
Zapažanja iz prethodnog odeljka imaju jedno bitno ograničenje. Ona se odnose na
mito – davanje i primanje mita. Mito je, međutim, samo deo ukupnog fenomena
korupcije: mnoge manifestacije korupcije karakterišu drugi vidovi protivpravne razmene interesa i koristi. Na primer, dobijanje posla ili funkcije u zamenu za političku
podršku ili unapređenje pozicije za nekog rođaka u zamenu za ‘prijateljsku’ uslugu u
pregovorima o nekom projektu (Pesić, 2007.). Ankete obično ne obuhvataju ove oblike korupcije, a oni nisu ni tako lako vidljivi. Ipak, možemo s razlogom da posumnjamo da oni postoje, imajući u vidu neke prateće sumnjive pojave – neefikasnost
uprave, neobjašnjive nagodbe i (spolja posmatrano) neopravdano favorizovanje,
(neodređene) optužbe u medijima, ili povremeno izbijanje skandala kada ih više nije
moguće sakriti. Svi ovi utisci i pisanje medija zajedno mogu da doprinesu percepciji
korupcije u nekoj zemlji, ma koliko ona bila neprecizna.
Različiti autori (Van Hulten, 2011.) dovode u pitanje percepciju korupcije kao validan pokazatelj za procenu njenog stvarnog prisustva. Transparency International čak
koristi percepciju korupcije kao osnovni faktor za svoje godišnje Indekse o percepciji
korupcije. Mada nije neverovatna hipoteza da postoji korelacija između percepcije i
stvarnog stepena i obima korupcije, ona može da bude manje direktna nego što se
pretpostavlja. Treba biti oprezan sa izvođenjem zaključaka o postojanju korupcije u
institucijama na osnovu generalne percepcije korupcije, bez razmatranja i suprotnih
hipoteza i objašnjavajućih okolnosti. Naročito se mora uzeti u obzir (a) stvarno
iskustvo građana sa institucijom koja se navodi u istraživanju (videti prethodni odeljak)
i (b) generalna reputacija institucije(a). Naravno da sopstveno iskustvo sa korupcijom
učvršćuje negativnu percepciju, koja onda može da se prelije i na ostale institucije,
naročito ako im je reputacija već ukaljana. Isto tako, iako se ne poseduje lično iskustvo,
16
generalna reputacija institucija kao korumpiranih lako može da vodi ka zaključku ‘oni
su svi korumpirani’.
Dok upotreba metode percepcije ostaje predmet rapsrave, analiza percepcije
korupcije je značajna iz drugih razloga osim samo u svrhu rangiranja zemlje. Kao što
se može zaključiti iz prethodnog odeljka, indeks percepcije korupcije pokazuje i poverenje koje građani imaju u institucije države. Bilo da se to poverenje zasniva na širokom
spektru subjektivnih utisaka, kao i sopstvenom (povremenom) iskustvu, ono je objektivna, socio-psihološka kategorija sa stvarnim posledicama. Stoga bi sledeće rezultate
trebalo posmatrati iz perspektive percepcija-realnost.
Istraživanje TNS-UNDP iz 2010. je najdetaljnije kada je reč o percepciji institucija
u Srbiji. Nakon uzimanja prosečnih vrednosti iz tri runde ispitivanja sprovedene tokom 12 meseci, dobijamo sliku koju daje tabela 2.
Od deset vodećih institucija sa najgorim rejtingom pola su institucije za primenu
zakona (‘Rechtsstaat’), počev od političkih partija do organa za sprovođenje zakona.
Sudije, tužioci i policija su, tim redosledom, rangirani negativno. Ako se ovome doda i
advokatura, koja je funkcionalno direktno povezana sa primenom zakona, primetno je
duboko nepoverenje prema celokupnom pravosudnom sistemu. Negativniju percepciju imaju samo političke stranke i zdravstvo. Sličnu percepciju navodi i izveštaj Begović et al. (2007; 38-39), mada se redosled razlikuje. Najviši indeks percepcije korupcije
2006. godine imali su pravosuđe i vodeći državni zvaničnici – 73 i 67 %. Zdravstveni
sistem je imao 58%, iza carine i policije (65 i 62 %, isti rezultati i nakon 5 godina).
Tabela 2
U kojoj meri smatrate da su sledeći sektori
u vašoj zemlji zahvaćeni korupcijom?
Sektori
%
Političke stranke
76,7
Zdravstvo
73,6
Sudije
69,3
Tužioci
66,0
Advokati
67,0
Carina
65,7
Uprava
63,3
Skupština/ zakonodavstvo
63,3
Policija
62,3
Mediji
51,6
Gradska uprava
54,7
Prosveta
51,0
Privreda/privatni sektor
48,3
Međunarodna pomoć i donacije
50,3
Poreska uprava
49,0
Prosečno, druge institucije
35,2
Izvor: TNS-Medium Gallup/UNDP, 2011. Ovo su prosečni rezultati iz tri runde.
17
Kao što je već istaknuto, moguće je da ovi rezultati odslikavaju mešavinu reputacije i
sopstvenog iskustva, ali ne jednako za sve sektore. Mnogi građani dolaze u dodir sa
lekarima i policajcima, dok su njihove interakcije sa predstavnicima pravosuđa mnogo
ređe. Uzimajući u obzir, međutim, dugotrajnu negativnu percepciju ovih profesija
tokom niza godina, može se barem govoriti o problemu dugotrajne negativne reputacije. (Begović et al., 2004; poglavlje IV; Trivunovic et al., 2007; p. 21).
Takva reputacija ima ozbiljne negativne posledice čak iako ne odražava stvarni
stepen korupcije. Ona ne utiče samo na generalni stav građana prema ovim institucijama. U borbi protiv korupcije, ona utiče na spremnost da se korupcija prijavi organima vlasti zbog osećanja nesigurnosti, ako ne i nepoverenja. S jedne strane, ispitanici
smatraju da krivično-pravni sistem i policija imaju ulogu u sprečavanju korupcije, ali s
druge strane, nalaze da su obe institucije suviše korumpirane (80 i 60%) da bi ostvarile
tu ulogu. Ne iznenađuje što mnogi koji se suoče sa korupcijom (pod pretpostavkom
da nisu inicijatori ili korisnici) nisu spremni i na teret prijavljivanja korupcije nadležnim
organima. Korupcija je zaista prekršaj koji se veoma retko prijavljuje: svega 14,5%
ispitanika je izjavilo da bi prijavilo organima ako bi im neko tražio mito. A šta ispitanici (UNODC izveštaj o podmićivanju) koji su priznali da su dali mito kažu o neprijavljivanju? Među njima, 28% smatra mito izrazom zahvalnosti, dok 20% ne bi prijavili
zbog koristi koju su imali od podmićivanja (slika 22). Jedan mali deo ne prijavljuje zato
što je to ‘uobičajena praksa’, a 35% smatra prijavljivanje policiji besmislenim: “Koga je
briga”. Percepcija stvara stvarnost koja onda učvršćuje percepciju.
Nameće se poređenje ovih odgovora i otvorenog pisma koji je uputio Savet za
borbu protiv korupcije (SBK) koje spominjemo u prethodnom poglavlju. Nije teško
zaključiti da i predsednik SBK i ispitanici (obični građani) dele isto osećanje izraženo u
naslovu ovog poglavlja : “Ko je čini i koga to brine?”
18
3. Metoda istraživanja
“Korupcija je za nas bila interesantna tema određeno vreme, a onda
smo je napustili. Jedan od razloga je što se pokazalo da niko nije stvarno zainteresovan za ono što smo radili. Agencija za borbu protiv
korupcije nas nikad nije kontaktirala. Savet za borbu protiv korupcije nas je u početku pozivao kao posmatrače (ne govornike) na svoje
konferencije, a onda je i to prestalo. Nisam spreman da se bavim
nečim što ustvari nikoga ne zanima. Političari su dolazili na naše
konferencije jer je to bila lepa prilika da se slikaju i za ‘čišćenje CVja’ (dobro dođemo za PR) ali ne i da nas podrže u onome što radimo.
Shvatili smo poruku.”
Profesor Beogradskog univerziteta
Kao što smo istakli u uvodu, uprkos zvaničnoj politici jačanja mera protiv korupcije u
Srbiji, kada se pokušaju ‘poređati’ činjenice i cifre na logičan način, iz sumraka
prelazimo u tamu. Da bi se pronašlo dovoljno informacija, mora se baciti široka mreža
u mutno ‘jezero informacija’. Ili, manje metaforično, mora se ispitati koliko god je
moguće različitih baza podataka u nadi da će se od delića informacija sklopiti manje
više reprezentativna slika. Ti delići podrazumevaju informacije iz otvorenih izvora kao
što su mediji, naročito štampa, preko poverljivijih informacija koje se mogu dobiti od
sudova i nekih tužilaštava, do podataka Zavoda za statistiku RS.
Kao što ćemo objasniti detaljnije dalje u izveštaju, usled nedostatka bilo kakvog
centralnog informacionog punkta, potraga za ‘tačnim podacima’ o korupciji zahtevala
je da pokucamo na mnoga vrata. Kucanje na vrata univerziteta nije imalo nikakvu
svrhu – naučno istraživanje je ustvari prestalo nakon 2007. usled nedostatka
interesovanja. Kucanjem na vrata organa za primenu zakona (policija, Republičko
javno tužilaštvo, Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo pravde) dobili smo
nešto više od grube statistike. Nije, međutim, moguće utvrditi pouzdanost i validnost
ovih podataka (Van Duyne, et al., 2010.), dok proste tabele o učestalosti pojavljivanja
nečega ne dozvoljavaju dalju analizu, kao na primer, unakrsno upoređivanje. Savet za
borbu protiv korupcije pokazao se kao vredan izvor, ali on ima drugog posla umesto
da deluje kao centralni informacioni punkt. Agencija za borbu protiv korupcije nije
usvojila obavezu da sistematično sakuplja osnovne podatke ili sprovodi istraživanja,
mada se u članu 66 Zakona o Agenciji predviđa takva njena uloga. Uprkos tome, nisu
pokazali interesovanje (videti citat gore).7
Ne zaustavljajući se pred tim vratima, naše istraživanje je skrenulo ka ‘terenskom
radu’ u sudovima i tužilaštvima, o čemu govorimo u sledećim odeljcima. S obzirom na
naša vremenska i kadrovska ograničenja, terensko istraživanje smo morali ograničiti na
oblast Beograda, nismo bili u mogućnosti da pokrijemo veću teritoriju. Otuda se priča
7
Ponuda Agenciji da naš istraživački tim i OEBS o svom trošku organizuju istraživanje u
vezi sa ulogom Agencije u njeno ime (‘ponuda na srebrnom tanjiru’) odbijena je bez
navođenja razloga i pokazanog interesovanja.
19
o kucanju na vrata ne odnosi na celu Srbiju, sa izuzetkom ministarstava pravde i
unutrašnjih poslova.
Želimo da istaknemo da naša zapažanja o potrazi za informacijama nisu samog
opis metodologije traženja podataka. Ona pokazuju u kojoj meri su (lokalne) vlasti ili
drugi (glavni) činioci zaista ‘zainteresovani da znaju’ ili spremni da podele svoja
saznanja – ukoliko ih uopšte imaju. U tom smislu, samo naše iskustvo ‘kucanja na
razna vrata’, o čemu govorimo u narednim odeljcima, treba posmatrati kao jedan od
ozbiljnih nalaza našeg istraživanja: kao neku vrstu ‘antropologije čuvara’ na vratima
različitih ‘mračnih soba’. Njihovi odgovori, ili još češće odsustvo odgovora, jednako
govore o njihovom osnovnom stavu prema korupciji kao i konkretne ‘činjenice i
brojke’ koje možda imaju ili bi, bolje rečeno, trebalo da imaju.
a. Otvoreni izvori: internet i mediji
Osim uobičajenog proučavanja dostupne literature koja se fokusira na istraživanja
(koja su iščezla nakon 2007.) naš tim je takođe istražio i medije i web strane Narodne
skupštine i ministarstava pravde i unutrašnjih poslova.
Mediji jesu važan, ali metodološki komplikovan izvor. Njihov značaj ogleda se u
tome što bi trebalo da budu ‘uši i oči’ javnosti i u odnosu na korupciju. S obzirom da
se iz istraživanja percepcije može zaključiti da 20% stanovništva ima direktno iskustvo
sa korupcijom (podmićivanje), oko 80% mora da se oslanja na ono što se govori, tj. na
‘uši i oči’ sredstava informisanja. To je razumljivo, jer nije svakome potrebna dozvola,
lekar, ili je napravio neki saobraćajni prekršaj. Koliko su, međutim, pouzdane te ‘javne
uši i oči’? Postoje krupne sumnje u njihovu pouzdanost i u javnosti i među samim
predstavnicima medija. Ovi drugi su ukazali Agenciji za borbu protiv korupcije na:
“potrebu da se zabrani javnim vlastima... zakonom da se oglašavaju u medijima, jer se oglašavanje
smatra načinom vršenja pritiska na medije da (ne) objave nešto... (Godišnji izveštaj Agencije,
2010., str. 33/34). Ovo mišljenje je ponovljeno i u izveštaju Saveta za borbu protiv
korupcije (19. septembar 2011.), koji detaljno objašnjava koliko je netransparentno
vlasništvo nad (a onda i uticaj na) medijima. Takođe se ističe i ekonomski uticaj
državnih institucija na rad medija koji izgleda pre služe vladajućoj eliti nego građanima.
Ukoliko je ova pretpostavka tačna, treba biti oprezan sa ‘tim ušima i očima’, jer mogu
biti pristrasne i neoštre.
Ako se ima u vidu ovo upozorenje, mediji su suviše značajna institucija za
formiranje javnog mnjenja da bismo ih ignorisali, čak i ako su neobjektivni usled
uticaja ‘odozgo’. Iz tog razloga, od početka projekta (u oktobru 2010.), motrili smo na
članke u novinama o korupciji (i sličnim temama). Pokazalo se da je to veoma težak i
nedovoljno sistematičan poduhvat. Pregledanjem novina kao što je Blic možete naći
veliki broj tekstova od kojih se neki odnose na skandale među kojima su i oni slučajevi
koje je identifikovao i Savet za borbu protiv korupcije. Da bismo stekli bolji pregled,
odlučili smo da započnemo širi i sistematičniji način praćenja štampe tako što smo
20
angažovali firmu za medijsko arhiviranje Ebart. Planirali smo da pratimo sledeće sektore:
 zdravstvo;
 organe za sprovođenje zakona (policiju, tužilaštvo i sudove);
 političke stranke,
i da pretražujemo članke po rečima ‘korupcija’ i drugim povezanim rečima u četiri
novinska lista u periodu januar – jun 2011. Na taj način smo izdvojili 500 članaka.
Prvobitno smo dobili preveliki rezultat pretraživanja – 1500 članaka, što nas je nateralo da napravimo izbor novinskih listova i da proverimo ‘potpunost informacija’ o
dobijenim rezultatima za ova tri sektora.
Najpre smo odlučili da smanjimo broj novina na dva - Vecernje Novosti i Politika.
Prve su vlasništvo jednog tajkuna, a druge su starije i nešto konzervativnije i manje
senzacionalističke – da li će stvarno biti različite? Savet za borbu protiv korupcije
spominje i jedan i drugi list po neograničenom oglašavanju državnih institucija. Zatim
smo morali da izostavimo organe za sprovođenje zakona: prvo istraživanje je pokazalo
da nas je traganje za rečju ‘korupcija’ i (povezanim rečima) dovelo samo do optužnica i
suđenja za korupciju, ali ne i do članaka o korumpiranom pravosuđu. Zato se naš izbor
sveo na Vecernje Novosti i Politiku u odnosu na zdravstveni i politički sektor.
Pregledali smo i web stranice ministarstava pravde, unutrašnjih poslova i Narodne
skupštine. S obzirom na značaj teme, očekivali smo da tamo nađemo brojne informacije, izveštaje i druge dokumente. Na primer, odgovore političara na napise u medijima:
da li je i na koji način tužilaštvo postupilo u slučajevima koji su objavljeni u medijima,
ili su (za poslanike) poslužili kao povod za postavljanje pitanja nadležnim ministrima.
Smatrali smo da su naša očekivanja opravdana, imajući u vidu ohrabrujuće izjave Republičkog javnog tužioca u njenom objašnjenju o funkcionisanju ovog tužilaštva tako
što ‘obaveštava javnost’, kao i odredbu člana 29 Zakona o javnom tužilaštvu koji predviđa
njenu dužnost da ... (4) podnosi izveštaje Narodnoj skupštini ”. Dakle, koji su to izveštaji i
da li se oni mogu naći na web stranama skupštine i ministarstva?
b. Savet za borbu protiv korupcije (SBPK)
Savet je jedan od prvih koji je otvorio vrata našem timu. U njegovim prostorijama
mogli smo da proučavamo celokupan dostupni materijal.
Pošto Savet služi kao savetodavno telo za vladu, on nema nikakvu funkciju u
krivičnoj istrazi. On, međutim, skuplja dokazni materijal i vrši istragu uz pomoć svog
stručnog osoblja i savetnika (advokata, profesora). Od dopisa koje dobija svakodnevno od zabrinutih ili ojađenih građana, Savet izdvaja najozbiljnije pritužbe. Kada
smatra da pritužba ima dovoljno osnovnih dokaza, on dostavlja svoje mišljenje
tužilaštvu u cilju dalje krivične istrage. Savet je tako postupio u 147 slučajeva: 48 je
uputio Republičkom tužilaštvu, 7 specijalnom tužilaštvu za organizovani kriminal, 33
okružnom tužiocu i 59 opštinskim tužilaštvima. Činjenica da su tužilaštva odgovorila
samo u 22 slučaja, naterala nas je da pogledamo malo pažljivije. Identifikovali smo
21
brojeve predmeta za 53 slučaja. Od njih je 15 slučajeva bilo upućeno Republičkom
tužilaštvu, 1 specijalnom tužilaštvu, 7 okružnom tužilaštvu u Beogradu, a ostatak
opštinskim tužilaštvima.
U 14 slučajeva pronašli smo detaljnije opise o protivzakonitim radnjama, kao što su
neregularnosti u procesu privatizacije i preuzimanju od strane sumnjivih firmi pod
sumnjivim okolnostima (pet slučajeva), izigravanje propisa EU, pronevera i zloupotreba službenog položaja.
Dakle, informacije u dokumentaciji Saveta sastoje se od pritužbi oštećenih građana
i informacija prikupljenih iz otvorenih izvora, uz dodatak zvaničnih (kopija) dokumenata na osnovu sopstvene istrage. Njima moramo dodati i dokaze pribavljene putem
krivične istrage. Zato smo se vratili Republičkom javnom tužilaštvu (RJT) radi dodatnih informacija i provere.
c. Rpubličko javno tužilaštvo
“Po mom mišljenju, prioriteti Republičkog tužilaštva Srbije u 2011.
biće krivična dela korupcije u svim njenim oblicima.”
Republičko javno tužilaštvo 2011.
RJT i odeljenje za borbu protiv korupcije
Imajući u vidu gore citiranu ohrabrujuću izjavu Republičkog javnog tužioca u njenom
obraćanju javnosti, pored ranije istaknute obaveze “informisanja opšte javnosti o stanju
kriminala i razvoju događaja” i u izveštaju RJT, naš tim je kontaktirao mnoga tužilaštva i
došao da raznovrsnih i nekada neočekivanih rezultata.
Odeljenje za borbu protiv korupcije RJT u Beogradu smo smatrali bitnom institucijom jer ima centralnu ulogu u praćenju procesuiranja slučajeva korupcije u lokalnim
tužilaštvima.8 Zato smo mislili da bi postavljanje pitanja ovoj instituciji bilo u skladu sa
njenom redovnom nadležnošću. Tim više smo to smatrali uputnim što smo (sasvim
slučajno) saznali za postojanje odredbe koja je deo Nacionalne strategije za borbu protiv
korupcije i Akcionog plana.
Prema ovoj odredbi, svaku odluku tužilaštva da odustane ili obustavi gonjenje u slučaju
sa ‘elementima korupcije’ moraju da ispitaju dva viša tužioca iz istog tužilaštva. Tek
nakon njihovog odobrenja, odbačeni predmet se šalje RJT koji ga zatim arhivira. Ako
ovi tužioci zaključe da nema dovoljno osnova za odbacivanje, predmet se vraća
tužiocu koji je prvobitno nameravao da ga odbaci. U slučaju žalbe, kopija prvostepene
odluke i zahtev za žalbu moraju se poslati zajedno sa drugostepenom odlukom
tužilaštva. Odeljenje za borbu protiv korupcije RJT bi, na taj način, procesuiralo ili u
najmanju ruku arhiviralo više od 2200 slučajeva između 2007. i 2009.9 Taj postupak bi
omogućio efikasno praćenje i kontrolu krivičnog gonjenja u individualnim slučajevima.
8
9
Republičko javno tužilaštvo, Program rada za 2010., izdavač OEBS; str. 6 i dalje.
Rad javnih tužilaštava u borbi protiv kriminala i zaštiti ustavnosti i zakonitosti u 2009. (29 stranica
elektronske verzije izveštaja. Deo: Rad Odeljenja za borbu protiv korupcije). Visoki
predstavnik RJT tražio je da ne otkrivamo stvarne cifre, zbog čega smo ih zaokružili.
22
Predviđeno je da Agencija za borbu protiv korupcije prati primenu ove odredbe,
međutim ni za to nismo našli dokaze.
Što se tiče veoma bitne uloge sakupljanja informacija, ovo odeljenje verovatno nije
moglo da ne ispuni tu ulogu, ali je moglo da ne pomogne nama – tvrdili su da u svojim
prostorijama nemaju nikakve predmete.10
Nismo uspeli da dođemo ni do dodatnih informacija o slučajevima koje je SBPK
poslao RJT kao što smo napomenuli u prethodnom odeljku. S obzirom da ovi registrovani slučajevi potiču iz perioda 1999. – 2007., očekivali smo da do sada postoje
neke informacije o njihovom procesuiranju od strane tužiilaštva, jer RJT ima dužnost
da prati te slučajeve. Zato smo u dva navrata tražili od odeljenja za borbu protiv
korupcije da nas obaveste o tome, emailom 31. marta i lično uručenim pismima 19.
aprila 2011. Međutim, nije bilo odgovora. Na kraju smo 19. septembra 2011. poslali
email u RJT u kome smo tražili dodatne informacije o ‘komisiji za odbacivanje
pritužbi’ (videti gore). Do danas, RJT nije odgovorilo ni na jedan od naših zahteva. U
oktobru 2011. bili smo zakazali finalni sastanak radi objašnjenja nekoliko otvorenih
pitanja, ali je i on ubrzo otkazan.
Čitajući naš izveštaj, može se lako zaključiti da od početka projekta naša saradnja
nije išla lako. Izgleda da se radi o institucionalnom problemu koji je lepo ilustrovao
dobronamerni visoko kotirani službenik tužilaštva koji je u januaru 2010. morao da
nam uruči zakasneli (i ne od pomoći) odgovor na prvom sastanku Koordinacionog
odbora rekavši: “Ja sam samo poštar”, objasnio je, doduše najbolje plaćeni poštar u celoj
Srbiji.
Izgleda da statistički podaci koje je sakupilo RJT i poslalo Ministarstvu pravde i
koji su objavljeni u izveštajima ovog ministarstva nisu pouzdani u svrhu analize. (Mi
smo ih pregledali i komentarisali i u našem prvom projektu.) Kao što smo primetili u
jednom od osnovnih javnih tužilaštava u Beogradu, (državni) statistički podaci izvode
se iz cifara koje se ručno unose u velike formulare u lokalnim tužilaštvima.
Pouzdanost i validnost takvog ručnog rada može se proveriti jedino ručnim
poređenjem.11 Odlučili smo da to ne činimo, s razlogom. Zbog svega toga, čini se da
smo stekli samo delimičan direktan uvid u osnovne podatke. S obzirom na način rada,
normalno je da postoji ozbiljno neslaganje sa drugim bazama podataka, kao što smo
već pokazali (Van Duyne et al., 2010.).
Ostalo nam je nepoznato da li RJT ima druge informacije pomoću kojih vrši svoju
funkciju praćenja procesuiranja slučajeva korupcije od strane tužilaštava u zemlji.
10
11
U našem prethodnom istraživačkom projektu (Van Duyne et al., 2010.), ustvari smo tražili
iste informacije. Nakon prvog odgovora da nemaju predmete, neočekivano smo dobili
nekoliko njih. Zatim smo dobili ceo niz nesređenih izveštaja ‘ sa terena’ za 2007. i 2008.,
nakon čega je protok informacija ponovo prekinut.
Tokom posete Prvom osnovnom tužilaštvu u Beogradu, pokazali su nam jednu elektronsku
bazu podataka. U njoj je bilo moguće pretraživati krivična dela i osumnjičene, ali nije bila
podešena za analitičke svrhe. Konverzija matrice bi mogla učiniti mnoge rubrike
‘nečitljivim’.
23
Kako se ta funkcija može vršiti sa ovakvim podacima teško je reći – nema pisanih
dokaza koji bi potvrđivali ispunjenje ovog zadataka.
Više tužilaštvo
Naš tim se obratio i Višem tužilaštvu u Beogradu. Nakon žustrog i obećavajućeg
početka, komunikacija je vremenom iščezla, naš tim nije dobio priliku da istraži njihov
arhiv.
Specijalno tužilaštvo za organizovani kriminal
Projektni tim se takođe obratio Specijalnom tužilaštvu za organizovani kriminal koje takođe
procesuira slučajeve krupne korupcije. Naišli smo na dobar prijem i potpunu saradnju:
sve optužnice (26) su stavljene na uvid našim istraživačima. Ove optužnice obuhvataju
period od 1995. do 2009. godine.
Prvo osnovno tužilaštvo u Beogradu
Našem timu je bio omogućen pristup i Prvom osnovnom tužilaštvu u Beogradu. Tu su nam
predstavili detaljne statističke analize koje prikazuju malobrojne slučajeve zloupotrebe
službenog položaja i primanja mita. Prilog II obuhvata i ove podatke. S obzirom da je
broj optužnica bio preveliki da bi se analizirale za vreme koje nam je bilo na
raspolaganju, razmišljali smo o analiziranju (struktuiranog) uzorka. Međutim, pokazalo
se da je to bilo suviše idealistički. Umesto toga, dobili smo 31 optužnicu – 15 iz trećeg,
13 iz prvog, 1 iz drugog opštinskog tužilaštva, 1 iz okružnog i 1 od ‘nepoznatog’
tužilaštva, koju smo odbacili.
d. Sudovi
Sudovi u Beogradu su bili podjednako kooperativni, ali je rezultat bio mešovit. U
Apelacionom sudu imali smo srdačnu podršku predsednika, ali je pristup njihovoj
arhivi podrazumevao jedan zastareo sistem pretraživanja koji ne dozvoljava potragu za
presudama po žalbi za pojedinačna krivična dela. Zato nismo mogli da nađemo dela
korupcije, osim da pretražujemo ručno.
Prvi osnovni sud u Beogradu bio je spreman za saradnju i uručio nam 52
prvostepene presude iz 2010./2011. od kojih smo odabrali 26, prema učestalosti
određene vrste dela u celom skupu.
Obratili smo se i Drugom osnovnom sudu u Beogradu. Dobili smo odgovor da
nema presuda za dela korupcije u njihovim opštinama: Mladenovac, Lazarevac i Obrenovac. Ovo je bilo zanimljivo, jer smo iz baze podataka Zavoda za statistiku izvukli
109 slučajeva sa registracionim brojem, krivičnim delom I ostalim detaljima. Ova lista
je poslata sudu, ali nije bilo odgovora.
Viši sud u Beogradu omogućio je našim istraživačima pristup presudama u slučajevima zavedenim kao ‘zloupotreba službenog položaja’. Od trinaest presuda, međutim, samo pet se moglo okvalifikovati kao korupcija. Ostali slučajevi su obuhvatali
24
rukom pisane pritužbe (koje su odbačene), prekinute istrage i predmete koji su bili više
parnična nego krivična materija.
e. Zavod za statistiku Republike Srbije (ZSRS)
Takođe smo imali punu saradnju i sa ZSRS koji nam je stavio na uvid svoje neobrađene
baze podataka u Excell-u za period 2007.-2009. To nam je omogućilo da konvertujemo ove baze podataka u statističke baze SPSS radi detaljne analize. Iz ove baze odabrani su podaci za okružne i opštinske sudove i tužilaštva, ali samo za optužbe protiv
poznatih lica. Iz analize je izostavljen specijalni sud i tužilaštvo za organizovani kriminal,
kao i vojni sudovi. Zbog te činjenice, mogu se dobiti nešto drugačije ukupne vrednosti
nego što se mogu naći u Statističkom godišnjem izveštaju i ostalim publikacijama
ZSRS. Kombinacija varijabli takođe može dovesti do promenljivih ‘nedostajućih vrednosti’.
Baza podataka za tužilaštva i baza podataka za sudove odvojeno su obrađene – one
se zasnivaju na dva različita obrasca koji ne dozvoljavaju spajanje u jednu bazu, s obzirom da se, izgleda, identifikacioni brojevi i varijable razlikuju.
Jedno od ozbiljnih ograničenja bio je relativno mali broj slučajeva u periodu od 3
godine i to za 25 okružnih sudova, plus opštinski sudovi u svakom okrugu. To je
dovelo da velikog broja tabela sa praznim ili jedva popunjenim poljima što je
otežavalo iole smislenu kvantitativnu analizu. Zato smo opštinske i okružne sudove
spojili u 25 sudskih područja pod imenom okružnog suda. Čak i na ovaj način, neki
preseci za tri godine u odnosu na razne varijable dali su isuviše niske cifre, što nas je
upozoravalo na malu učestalost slučajeva.
Relevantna krivična dela sadržana su u članovima 359-369 poglavlja “Krivična dela
protiv službene dužnosti”. Mada je varijabla ‘krivično delo’ takođe sadržala varijante sa
kombinacijama glavnih članova, te varijante nisu uključene u analizu, usled male
učestalosti takvih slučajeva.
f. Policija i Ministarstvo unutrašnjih poslova
Pristup policiji pokazao se kao težak, dugotrajan i mukotrpan put. Ubrzo nakon početka projekta, menadžer projekta je počeo da traži pristup različitim izvorima informacija, između njih i policiji, što je podrazumevalo dozvolu Ministarstva unutrašnjih
poslova. (MUP). Dok smo lagano napredovali u slučaju drugih organa, sa policijom/ministarstvom nije uopšte bilo napretka – na naše dopise nije bilo odgovora.
Nakon našeg raspitivanja, rečeno nam je da pismo nije ni stiglo: “Molimo vas pošaljite
drugo, ali faksom.” A onda, ili faks nije radio ili se pismo nekako izgubilo. Na drugom
sastanku Koordinacionog odbora, pokazali su nam izveštaj sa novom policijskom
statistikom za korupciju. Izveštaj, je međutim, bio poverljiv. Da li je to ono što smo
tražili? Naš tim je ponovo pisao, ali ovog puta smo lično uručili pismo na adresu MUP.
Nakon toga samo dobili odgovor nekog zvaničnika, ali ne na pismo – tražio je da
ponovo podnesemo zahtev, i to u ime organizacije domaćina (Viktimološko društvo
25
Srbije) i sa dokazom napismeno da nas podržava Ambasada Holandije. MUP
očigledno nije imao poverenja u ovaj istraživački projekat. Uslov koji je postavio MUP
pokrenuo je prepisku koju je karakterisala pažljiva diplomatska intoniranost. Na kraju,
naš zahtev za dobijanje informacija i saradnju, plus pismo podrške od strane Ambasade, ponovo je poslato MUP, u pismenoj formi i dostavljeno lično. Ovog puta, iz
poznatih razloga, sa pismenom potvrdom o dostavi. U pogledu angažovane radne
snage, sve to je učinilo ovo pismo od pola strane verovatno jednom od najskupljih
pošiljki koja je ikada isporučena na Balkanu.
Da li je rezultat bio vredan truda? Da sada diplomatski ostavimo odgovor po strani,
dovoljno je reći da smo na kraju dobili 5 stranica iz poverljivog izveštaja sa nekoliko
grubih tabela u vezi sa prijavljivanjem policiji dela “sa elementom korupcije”. Osim
što je koristan u interne svrhe, za sticanje uvida u to kako počinje procesuiranje ovih
slučajeva na nivou policije, dobijeni materijal se pokazao kao neodgovarajući.
Da bismo primenili osnovno istraživačko načelo ‘doći do najnižeg mogućeg nivoa
podataka’, odnosno početnog neobrađenog unosa, morali smo nanovo da se obratimo
MUP, i to smo i učinili. Ovog puta smo pozvani na veoma informativan sastanak o
statistici i metodologiji. Pokazali su nam nove statističke obrasce, osoblje nam je objasnilo svoje baze podataka – zvane KDU – i na poklon nam dalo odštampani primerak sa svim varijablama. Ova baza podataka ima mogućnost da se konvertuje u
analitičku bazu. S obzirom na vremensko ograničenje, nismo razmišljali o upućivanju
novog zahteva za istraživanje baze podataka.
g. Ostale institucije
Sa pretpostavkom da poznavanje situacije sa korupcijom treba da bude svojstveno i
ostalim institucijama, naš tim se obratio i Državnoj revizorskoj ustanovi, Upravi za
javne nabavke, Agenciji za borbu protiv korupcije, Odboru za informacije od javnog
značaja i Upravi carina.
Carina se pokazala spremna za saradnju. Međutim, broj ove vrste prekršaja činio se
suviše malim za kvantitativnu analizu: u periodu 2008. - 2010. otkriveno je 12 slučajeva, od kojih je 9 procesuirano. Da li je ovo ubedljiv broj (možda najniži u Evropi,
kad se izuzme Finska) teško je oceniti bez dublje analize.
Budući da su i predstavnici Poreske uprave prisustvovali prvom sastanku na početku našeg projekta, i iskazali svoje interesovanje, obratili smo se i Poreskoj upravi za
saradnju. Oni su međutim, odbili.
U slučaju Državne revizorske ustanove, izgleda da smo poranili: ova ustanova nije
dovoljno dugo funkcionisala da bi imala relevantne slučajeve. Poverenik za informacije
od javnog značaja bio je spreman za saradnju, ali je istakao da nema slučajeve korupcije u svojoj dokumentaciji.
Imajući u vidu percepciju javnosti da su nabavke veoma pogođene korupcijom,
nadali smo se da ćemo dobiti dovoljno informacija u Upravi za javne nabavke. Ipak,
nakon prvog razgovora, ova institucija je izbegla dalju komunikaciju.
26
Komunikacija sa Agencijom za borbu protiv korupcije bila je učestalija i otvorenija,
ali isključivo na našu inicijativu. Međutim, pregled “glavnih rezultata” koji se navode u
godišnjem izveštaju Agencije za 2010. nije se pokazao veoma informativnim kao uvid
u osnovni fenomen korupcije. “Glavni rezultati” sumiraju veliki dijapazon aktivnosti,
ali ne saopštavaju ono što bi trebalo da bude polazna linija svake strategije: poznavanje
stanja korupcije u početnom trenutku kao nulti stepen za merenje daljeg učinka.
Institucije koje bi mogle da pruže takav uvid mogle bi da budu naučne ustanove ili
univerzitet. U uvodu smo spomenuli Transparency International Srbija. Delujući kao
jedan bitan ‘barometar’ ̶ ali uz mnogo ograda ̶ oni ne pokrivaju pitanja bitna za naše
istraživanje. Dalje pretraživanje naučne literature pokazalo je da, kao što smo već istakli, nakon 2007. univerzitet nije objavljivao nikakva istraživanja. Ovo je bio loš znak:
očigledno da znanje o korupciji za naučne ustanove nije ‘roba koja ima prođu’, a gde
nema novca za istraživanje nema ni interesovanja. Ni ranije spomenuta zvanična
dužnost Agencije za borbu protiv korupcije da unapređuje istraživanje o korupciji, kao
što predviđa član 66 Zakona o Agenciji, nije doprinela da se nadomesti ovaj nedostatak. U godišnjemi izveštaju Agencije za 2010. ističe se neodređena namera: “sarađivaće
sa naučnim ustanovama”, ali do sada nije bilo primetne inicijative ili interesovanja. Kao
što ilustruje citat na početku ovog poglavlja, srpski naučni radnici su dali slične opservacije. Oni su izrazili duboko razočarenje zbog nezainteresovanosti vlasti: “Korupcija
nije više vrela tema za moje studente, nije ih briga.”
Već smo čuli ovaj komentar kao jedan od razloga za neprijavljivanje korupcije
policiji i zaključili prethodno poglavlje sa: “Mnogi je čine, ali malo koga to brine”.
Pojavljuje se prvi generalni zaključak.
Sa metodološke tačke gledišta, logična posledica navodne nezainteresovanosti jeste
sveprisutna oskudnost pouzdanih baza podataka i nepostojanost komunikacije. Ova
metodološka zapažanja sama po sebi čine značajan polazni nalaz.
27
28
4. Nalazi: “Drvo se poznaje po plodovima”
Kao što smo izložili u prethodnim poglavljima, jasno je da svaka analiza veoma neuhvatljivog fenomena korupcije mora da se snabde informacijama iz više izvora. Već
smo napomenuli da nijedan od raspoloživih izvora nije besprekoran ili prebogat. To bi
moglo da znači da jedan izvor treba da nadokandi nedostatke nekog drugog, nekada
veoma bliskog, pa čak i tada, oba izvora mogu da daju veoma fragmentarnu sliku, čiju
verovatnoću opet treba proveriti iz nekog sledećeg izvora. Dešava se da neki navodno
veoma koristan izvor na kraju ispadne veoma oskudan. Da li je to nalaz sam po sebi?
Da, s obzirom na stalno isticanje visokog prioriteta nekog pitanja, prazan ili oskudan
izvor mnogo govori o iskrenosti takve tvrdnje. Isto važi i za izvor koji se zatvorio i
postao nema ‘crna kutija’ kao što smo opisali u prethodnom poglavlju o metodologiji.
Istraživač mora da zabeleži ovakav nalaz kao nedvosmislenu i veoma ozbiljnu činjenicu koja govori o nekom ponašanju. Zatim mora da protumači taj nalaz o ‘crnoj kutiji’
u svetlu drugih rezultata da bi procenio ili pretpostavio šta može biti unutar kutije. U
tom smislu, neki elementi izneti u poglavlju o metodologiji mogu se uzeti i kao
nesumnjivi rezultati istraživanja.
Uzevši sve to u obzir, ovakvi nalazi nas vode dalje od puke spekulacije. Uporedićemo različite nalaze, uključujući i onaj o ‘crnoj kutiji’ i protivstaviti moguće hipoteze:
hipotezu o tradicionalnoj birokratskoj nepristupačnosti i hipotezu o zatvorenosti (u
slučaju korupcije) za znatiželjne oči posmatrača (što istraživači po definiciji jesu).
Između te dve, možda možemo da razmotrimo i alternativnu hipotezu o ‘indiferentnosti institucija’ koja sama po sebi može da bude proizvod usađenog izbegavanja transparentnosti, ili bazičnog korumpiranog stava.
Iz tih razloga, ovo poglavlje će biti više od samog prikaza brojki i suvoparne statistike: ono govori i o odnosu između prikupljenih empirijskih ‘plodova’, uslova u kojima
su ti plodovi ubrani i hipotetičkog drveta koje se ne može videti, ali koje raspoznajemo
po ‘plodovima’. Na kraju krajeva, sve što imamo su samo ovi (empirijski) plodovi koje
su nam razne institucije dozvolile da uberemo. Na osnovu njih moramo opisati ‘drvo’
korupcije i mere koje se preduzimaju. Naravno, nisu svi plodovi tako brižno čuvani.
Oni koji su u javnom domenu, jednostavno se pokazuju u medijima ili na internetu i
dostupni su svim građanima.
29
I. Otvoreni izvori: web stranice institucija i mediji
a. Web stranice
Imajući u vidu ohrabrujuću izjavu Republičkog javnog tužilaštva o ’informisanju javnosti’,
kao i to da to tužilaštvo ’ima obavezu da ... (4) podnosti izveštaje Narodnoj skupštini “, pretražili smo web stranice ministarstava kao i Narodne skupštine. Za pretraživanje smo
koristili reč ‘korupcija’ i sve povezane reči da bismo našli izveštaje, izjave ili pitanja
ovih ministarstava i Skupštine koja se tiču korupcije. Pretraživali smo i na stranici na
engleskom i onoj na srpskom.
Naša potraga nije urodila plodom. Na web stranici Skupštine našli smo samo tri
dokumenta u kojima se pojavila reč ‘korupcija’ i ‘zloupotreba’ i to: deklaracija o “Trenutnoj situaciji na Kosovu” (31. jul 2011.), Beogradska deklaracija (10. jul 2011.) i
“Rezolucija o suzbijanju trgovine ljudskim organima”. Kombinacija “korupcija i pitanja” (od strane poslanika) nije dala nikakve rezultate. Izgleda da niko nije postavljao
pitanja u vezi sa korupcijom, niti su ministarstva slala neke izveštaje na ovu temu.
Kao što Transparency International ističe (2011, str. 2) “o radu Narodne skupštine
dostupan je veliki broj informacija, ali ne uvek na najbolji mogući način.” Shvatili smo da možda
naš ‘pretraživač’ ne radi dovoljno temeljno. Zato smo se obratili predsedniku Odbora
za pravosuđe i upravu (1. 11. 2011.), sa zahtevom da nas obaveste o skupštinskim
dokumentima ili izveštajima od Ministarstva pravde ili Republičkog javnog tužilaštva
ili pitanjima koje je Skupština uputila nadležnim ministarstvima i odgovorima koje su
dobili u vezi sa korupcijom. Da bismo osigurali da budemo obavešteni s obe strane,
poslali smo sličan zahtev i Ministarstvu pravde (26. oktobar, 2011.) budući da je ministarka pravde postavljena za koordinatorku svih državnih organa u borbi protiv
korupcije.
U vreme kada smo završavali ovaj izveštaj, još uvek nismo bili dobili nikakav
odgovor. S obzirom da nije bilo rezultata, morali smo da pretpostavimo da bismo
interesovanje za ovu temu možda mogli naći drugde ili da i ne postoji: “Biti znači biti
primećen” (Esse est percipi).
b. Mediji
Pretraživanje sredstava javnog informisanja je nešto više od popisivanja broja članaka
na neku temu. Isticanje samih podataka o učestalosti pojavljivanja članaka imalo bi
smisla samo ako se razmatra značaj te teme. Ili, tačnije, percepcija značaja jer nemamo
nikakav aršin kojim bismo izmerili značaj. U prethodnom poglavlju (poglavlje 2), videli smo da je samo mali procenat anketiranih građana Srbije naveo korupciju kao
najbitniji problem u zemlji, čak iako procenti zavise u mnogome od vrste istraživanja.
Već smo istakli da se ti podaci na poklapaju sa podacima o sopstvenom direktnom
(14,7%) ili indirektnom (35%) iskustvu. U kakvoj je korelaciji percepcija o umerenom
značaju korupcije sa mogućim ‘oblikovanjem percepcije’ od strane medija? Da li su i
mediji umereni u oceni ozbiljnosti ovog pitanja? Ne tako što će doslovce reći da stanje
30
‘nije tako loše’ (što je politički nekorektno), već s obzirom na način na koji govore ili
pišu o korupciji.
Drugo pitanje je kako građani ocenjuju korumpiranost različitih društvenih sektora.
Tabela 2 je pokazala da su sledeći sektori najvisočije rangirani: političke stranke (77%),
zdravstvo (74%) i organi za sprovođenje zakona (67% u proseku). Da li se ovo odslikava i u medijima?
U slučaju organa za sprovođenje zakona, izveštavanje o korumpiranim sudijama,
tužiocima i njihovim zamenicima pojavljuje se toliko retko da smo morali da zanemarimo ovaj element. Ne znači da potraga za rečima “sudovi/sudija/tužilac” u kombinaciji sa korupcija/zloupotreba nije donela rezultate, ali to je bilo svega nešto informacija o procesuiranju slučajeva, a ne o korumpiranim sudijama i tužiocima. Ovi rezultati
nam nisu ulili mnogo nade, pa smo smatrali da ne bi bilo svrsishodno pretraživati i za
prethodne godine. Našu odluku je potvrdila i tekuća statistička analiza koja pokazuje
da se sudije i tužioci retko krivično gone, a još ređe osuđuju. Reklo bi se da nema formiranja ili podgrevanja javnog mnjenja od strane štampe. Kako je došlo do ove očigledne istrajne loše percepcije pravosuđa u javnosti je izgleda pitanje kojim treba da se
pozabavi Ministarstvo pravde.
Od preostala dva sektora, političike stranke imaju najviši rejting po kriterijumu
korupcije. Koliko je pažnje psovećeno ovome na osnovu uzorka posmatranja u prvih
pet meseci ove godine? U Večernjim novostima pronašli smo 13 članaka, a u Politici 10,
koji su svi bili uopšteni, osim jednog intervjua sa ministarkom pravde. Spojili smo tri
para članaka: jedan koji je bio odgovor na prethodni (Politika, 12. maj i 20. maj 2011.),
dva članka koja su se odnosila na istu temu (finansiranje stranaka: Politika, 28. januar i
4. februar 2011.), dva članka o istom okruglom stolu “Kako se boriti protiv korupcije
(Politika, 18. februar i 21. februar 2011.), koji citiraju svečana obećanja ministarke
pravde, predsednice Agencije za borbu protiv korupcije i drugih visokih znvaničnika.
Našli smo tri najave generalnih mera (Večernje novosti: 4. april, 10. maj i 23. maj 2011.):
o posebnoj nadležnosti Specijalnog tužilaštva za organizovani kriminal (koja je počela
od 1. januara 2010. – godinu dana ‘bajata vest’), i vest da je ministarka pravde postala
koordinator za borbu protiv korupcije, mada nije jasno šta bi to trebalo da znači u
pogledu veoma netransparentne situacije sa informacijama.12
Dakle, što se tiče političkih stranaka i njihove povezanosti sa korupcijom, nije bilo
članaka o političarima i strankama ili Narodnoj skupštini, osim finansiranja stranaka i
jednog napisa o ‘blanko ostavci’. Zapravo, pod veoma blještavim naslovima tipa:
“Pošast korupcije”, “Mito puni džepove” ili “Korupcija razara same temelje države”
sadržaj je bio veoma uopšten i bledunjav. Taj utisak koji nas je pratio tokom trajanja
celog projekta, najbolje izražava naslov jednog članka u Politici (5. maj 2011.): “Toliko
buke, a mrtva tišina”.
12
Kao što ćemo pokazati u odeljku o statistici, organi za sprovođenje zakona se u slučaju
korupcije funkcionišu pre kao neuređene kutije nego kao koherentan system. Zato se možemo
zapitati šta znači ova najava: ministar kao državni koordinator slučajnih procesa.
31
Potraga za spominjanjem zdravstvenog sektora u vezi sa korupcijom dala je veći broj
rezultata: 42 of kojih 26 u Politici i 16 u Vecernjim novostima. Četiri su bila opšte prirode,
koje smo već uvrstili gore pod temu ‘politika’. Osam članaka se odnosilo na delimično
povezane slučajeve vezane za nekoliko hirurga koji su uhapšeni i pod istragom zbog
primanja mita (četiri Politika i četiri Večernje Novosti, april i februar 2011.: šest članaka
se odnosilo na istog hirurga). Sveukupno, 15 članaka se ticalo aktivnosti organa za
sprovođenje zakona u ovom sektoru: hapšenja, istrage i osude. U odnosu na pojedinačne slučajeve primanja mita, Večernje novosti su istraživale neke druge slučajeve uzimanja mita od strane hirurga, i dva slučaja prevare sa penzijama (25. januar 2011.) koji su
demonstrirali zaista visok stepen upornosti aktera.
Od ostalih članaka 12 je bilo uopštenog karaktera, mada su članci vezani za ovu
temu takođe razmatrali i opšte aspekte vezane za nedostatak integriteta u zdravstvenom sistemu. Drugi članci su spominjali dve NVO, ‘Pravo na zdravlje’ i ‘Lekari protiv
korupcije’, zahtevajući (u otvorenom pismu Ministarstvu zdravlja) istragu o listama
čekanja (bolesni od kancera), aferi o citostaticima, rekonstrukciji domova zdravlja,
sprezi između hitne pomoći i pogrebnih preduzeća, kao i nameštanje sa listom čekanja
za zračenje na Institutu za onkologiju. Izjava ministra zdravlja može se naći u tri članka, dok ministar unutrašnjih poslova u članku od 5. marta 2011. (Politika) ističe da je
preko 3.800 lica osumnjičeno za korupciju, pre svega u zdravstvu i prosveti. Zvuči kao
ogromna cifra, mada veoma neprecizna. Da li to znači da su javna tužilaštva zasuta
prilivom korupcijskih slučajeva? To bi bio stvarni prekid sa trendom iz perioda 2007.2009. o čemu ćemo govoriti u sledećem odeljku.
Prikaz situacije sa korupcijom od strane medija u zdravstvenom sektoru u ova dva
odabrana novinska lista stvara živu sliku koja se zasluženo može nazvati ‘oči i uši’.
Naravno, moramo se uzdržati od neke čvršće generalizacije: u tu svrhu morali bismo
obuhvatiti veći skup sredstava javnog informisanja, kao i duži vremenski period.
Naročito bi bilo dragoceno praćenje tokom dužeg vremenskog perioda da bi se uporedio intenzitet izveštavanja medija sa aktivnostima organa za sprovođenje zakona.
Pod pretpostavkom da bi i jedno i drugo bilo isto, imali bismo rezultat koji smo dobili
u drugim oblastima – nereagovanje nadležnih organa, kao što će se videti u sledećem
odeljku.
II. Zavod za statistiku Republike Srbije (ZSRS)
Kao što smo se uverili i tokom prve faze našeg istraživanja o korupciji (2008.-2009.),
osoblju ZSRS nije trebalo mnogo objašnjenja o značaju detaljne analize podataka i o
kvantitativnim ciljevima i implikacijama našeg istraživačkog projekta. Na naš nezvaničan zahtev i bez gubljenja vremena na formalnosti, ZSRS nam je stavio na raspolaganje kompletne baze podataka u Excel-u sa digitalnom konverzijom sadržaja njihove
baze podataka. Ona se sastoji od obrazaca koje šalju tužilaštva (SK-1) i sudovi (SK-2),
o čemu ćemo kasnije. Za period 2007.-2009. dobili smo tri baze podataka za tužilaštva
32
i tri za sudove. Kako je prethodno napomenuto, ove dve vrste baza podataka morale
su da se obrađuju zasebno usled različitih identifikacionih brojeva i sadržaja varijabli.
Nema dostupnih statističkih podataka za apelacioni sud. Ne znači da nema slučajeva žalbi, već ih postupak evidencije čini nevidljivim. Razlog je taj što se koriste papirni
obrasci. Nakon završetka žalbenog postupka, Apelacioni sud vraća predmete prvostepenim sudovima koji onda šalju obrazac u ZSRS. Obrazac koji je u upotrebi, međutim,
ne sadrži rubriku za žalbu, što dovodi do toga da statistički gledano, žalba ostaje
nevidljiva.13
Dokumenti u Excel-u iz tužilaštava i sudova konvertuju se u datoteke u SPSS.
SPSS je široko korišćeno sredstvo za statističku analizu, koje ima jedan nedostatak:
ono što SPSS ne može da ‘pročita’, ne može ni da obradi. Srećom, svi neobrađeni
podaci mogu da se čitaju bez problema, sa izuzetkom ‘varijable vremena’: ‘dan-mesecgodina’. Od datoteka iz tužilaštva nije bilo moguće konvertovati nijednu, dok je za
sudove konvertovano 113.
Počećemo sa kratkim putovanjem duž horizonta da bismo prikazali dosadašnji
ukupan priliv predmeta, zatim ćemo najpre objasniti prvu fazu obrade predmeta: priliv
u tužilaštvu i analizirati ‘ko je šta prijavio’ i kakav je ishod odlučivanja u tužilaštvu.
Nakon toga ćemo sa šire perspektive preći na detaljniji prikaz gde ćemo razložiti celu
bazu podataka, uglavnom prema teritoriji suda (= zajedno okružni sud plus pripadajuće opštine zbog malobrojne pojave slučajeva u većini opština). 14 Nakon početne diferencijacije po
godini, morali smo ponovo da spojimo tri godine 2007.-2009., usled nedostatka slučajeva u detaljnijim prikazima.
Kao prilog ovog izveštaja dati su obrasci za tužilaštva i sudove.
a. Vremenski trend: ukupan priliv slučajeva ‘zloupotrebe službenog
položaja’
Radi što generalnijeg prikaza, bitno je sagledati što duži period u odnosu na ‘slučajeve
zloupotrebe službenog položaja’ da bi se utvrdio vremenski trend. Iz godišnjeg statističkog izveštaja ZSRS o prijavljenim slučajevima, uzeli smo broj optužnica i presuda,
koji je predstavljen apsolutnim ciframa i kao procenat of ukupnog broja krivičnih dela
ove kategorije. Relevantni vremenski period je od 1998. do 2009., a prikazan je u tabeli
3 i slici 1.
13
14
Ministarstvo pravde možda ima statistiku o žalbama, ali nam je to nepoznato.
Spojili smo okružne (više) sudove i opštinske sudove prema teritoriji (koju pokriva okružni
sud). Razdvajanje ove dve kategorije bi rezultiralo veoma malim brojem slučajeva ili čak
potpunim odsustvom na okružnom nivou za neke godine.
33
Tabela 3
Krivična dela protiv službenog položaja: počinioci, optužnice i presude
1998. - 2009.
Počinioci
%
Godina
prjavljen
optuženo
osuđeno
1998.
4.303
1.860
1999.
3.169
1.566
2000.
3.312
1.583
2001.
4.640
1.473
2002.
5.312
1.553
2003.
5.535
1.566
2004.
5.356
1.796
2005.
5.253
1.839
2006.
4.343
1.896
2007.
4.244
1.564
2008.
4.114
1.661
2009.
3.980
1.833
Prosečno
4.463
1.683
Izvor: Statistički godišnji izveštaj
1.242
1.133
1.101
983
1.031
1.038
1.170
1.126
1.147
994
1.079
878
1.076
optuženo/
prijavljeno
43
49
48
32
29
28
33
35
44
37
38
46
37
osuđeno/
optuženo
67
72
70
67
66
66
65
61
60
64
58
48
64
osuđeno/
prijavljeno
29
36
33
21
21
19
22
21
26
23
22
22
24
Slika 1
Trendovi u prijavljivanju, optuživanju i osuđivanju za dela protiv službenog
položaja
Crimes against official duty
Crime reported
(perpetrators)
6,000
5,000
4,000
Charged by
prosecution
(perpretrators)
3,000
2,000
1,000
Convicted
(perpretrators)
08
07
06
05
09
20
20
20
20
03
02
01
00
04
20
20
20
20
20
20
19
99
0
Tabela 3 i slika 1 pokazuju jasan porast između 2000. i 2003., nakon čega dolazi do
opadanja koje se stabilizuje u poslednje tri godine. Ovaj trend ne odražava i broj optužnica i osuđujućih presuda, gde je linija prilično ravna. Nešto više o reakciji organa za
sprovođenje zakona (RJT i sudovi) reći ćemo u sledećim odeljcima. U izveštaju Van
Duyne et al. (2010.) znatno prijavljivanje na početku i nakon toga opadanje, objasnili
smo početnom spremnošću građana da prijave, nakon čega dolazi do sve veće neradosti koja je izazvana ‘mlakom‘ reakcijom nadležnih organa, koja svedoči o neosetljivom
državnom aparatu. ‘Crna kutija’ pravosuđa izgleda da se ne pokreće i ne reaguje bilo
da su u pitanju javni ili drugi društveni faktori. Takav stav je verovatno povezan sa
34
odgovorom anketiranih lica koji navodimo na kraju poglavlja 2: 35% je smatralo prijavljivanje policiji besmislenim: “Koga je to briga?”
b. Republičko javno tužilaštvo
b1. Priliv predmeta po tužilaštvima
Naravno da se priliv slučajeva zloupotrebe službenog položaja mora dovesti u vezu sa
ukupnim brojem registrovanih počinilaca svih vrsta krivičnih dela. U vreme našeg
istraživanja, ovi osnovni podaci o ukupnom broju krivičnih dela bili su dustupni samo
za period 2006. - 2009. godina. Poređenje ova dva parametra otkrilo je stabilan obrazac: odnos dela korupcije i ukupnog broja poznatih krivičnih dela kreće se od 6,8% u
2006. do 6,1% u 2009. Međutim, ispod ovog generalnog trenda, mogu se primetiti
velike razlike između sudskih okruga: pri dnu lestvice su Pančevo (2,8%), Subotica
(2,9%), Zrenjanin (3%) i Beograd (3,5%). Pri vrhu nalaze se Vranje (11,4%), Leskovac
(10,6%) i Požarevac (10,5%).
Ovo je prosečan prikaz za nekoliko godina. Posmatrajući razlike između godina i
sudskih okruga, nailazimo na velike relativne razlike (korupcija u odnosu na ukupan
kriminal), gde je recimo Jagodina na vrhu 2007.godine, sa 15% slučajeva zloupotrebe
službenog položaja, Požarevac sledeće godine sa 10,2%, a 2009. Leskovac sa 14%.
Beograd, sa najvećim apsolutnim brojem dela zloupotrebe službenog položaja pokazuje stabilan trend krećući se između 3,6 i 3,3%. Nema nikakvog objašnjenja za ove
iznenande skokove ili padove.
Kao što smo već istakli, relativne razlike prema teritoriji suda i godini su znatne.
To potvrđuje i analiza baze podataka za 2007-2009. (bez poređenja sa podacima o
ukupnom kriminalu.). U periodu 2007.-2009., Leskovac je pokazao porast (dela zloupotrebe službenog položaja) sa 159 na 249, dok je u istom periodu Negotin imao pad sa
155 na 81. U procentima: povećanje od 57% u odnosu na smanjenje od 48%. Tabela 4
daje potpunu sliku.
35
Tabela 4
Prijavljena dela zloupotrebe službenog položaja: prema teritoriji suda
Teritorija suda
(okrug)
Beograd
Čačak
Kragujevac
Kraljevo
Kruševac
Leskovac
Negotin
Niš
Novi Pazar
Pirot
Požarevac
Prokuplje
Smederevo
Jagodina
Šabac
Užice
Valjevo
Vranje
Zaječar
Novi Sad
Pančevo
Sombor
Sr. Mitrovica
Subotica
Zrenjanin
Ukupno
Dela zloupotrebe
2007.
2008.
2009.
426
83
123
73
144
159
155
115
71
50
195
110
179
239
254
106
152
388
166
217
66
95
232
85
98
3981
473
150
94
55
134
180
103
112
46
35
218
120
182
154
303
154
187
315
193
222
59
75
229
67
91
3951
436
120
85
112
165
249
81
77
60
70
198
87
131
207
259
150
219
361
163
173
54
102
184
77
77
3897
Razlika
2007.2009. %
2
45
-31
53
15
57
-48
-33
-15
40
2
-21
-27
-13
2
43
44
-7
-2
-20
-18
7
-21
-9
-21
-2
Prosek
za
3
godine
445
118
101
80
148
147
113
101
60
60
204
106
164
200
272
137
186
355
174
204
60
91
215
76
87
3943
Rangirano
prema
proseku
1
14
17
21
11
12
15
18
23
23
5,5
16
10
7
3
13
8
2
9
5,5
23
19
4
22
20
Velika povećanja (≥ 40%) mogu se primetiti i u oblastima Čačak, Kraljevo, Pirot,
Užice i Valjevo. Smanjenje za više od 30% uočava se u Krugajevcu i Nišu. U proseku,
smanjenja su veća nego povećanja, što daje nešto niže vrednosti za 2009. u odnosu na
2007. godinu.
Kako bi trebalo tumačiti ove ulazne podatke? Relevantni podaci za okruge su
malobrojni, neažurirani i nije ih lako dovesti u logičnu vezu sa učestalošću pojave
zloupotrebe službenog položaja, bilo u apsolutnim brojevima ili procentualno.
Geografski posmatrano, najviše procentualne vrednosti svojstvene su južnim delovima
teritorije (Vranje 11,4%) i srednjeistočnim (Leskovac 10,6%, Požarevac 10,5%). Severni deo teritorije beleži najniže vrednosti: Pančevo (2,8%), Zrenjanin (3%), Subotica
(2,9%) i Sombor (4,6%). I centralno pozicioniran beogradski region takođe se nalazi
pri dnu skale (3,5%).
Odeljenje za borbu protiv korupcije Republičkog javnog tužilaštva izgleda da nije
upoznato sa ovim nalazima. Bez Republičkog javnog tužilaštva koje bi posedovalo
znanje o situaciji, prethodnih studija i analiza, tradicije, ili bilo kakve teorije o prijavljivanju dela korupcije nadležnim organima, ovo se mora posmatrati samo kao sta-
36
tistički nalaz bez izvlačenja zaključaka. On pokazuje samo nasumičnu (neobjašnjenu)
varijabilnost.
b2. Ko prijavljuje dela zloupotrebe službenog položaja?
Radi valjane sistematične analize, trebalo bi posmatrati celokupan tok od prijema prijave do konačne odluke. S obzirom da ne postoji isti identifikacioni broj predmeta/počinioca počev od policije ili RJT do finalne odluke, možemo analizirati samo
početnu fazu na nivou tužilaštva. Iz tog razloga, fokusirali smo se na ono što se može
izvući iz baze podataka za 2007.-2009. godinu.
Tabela 5 pokazuje da skoro 50% prijava koje stižu u tužilaštva podnose privatna
lica ili preduzeća. Druga polovina dolazi od zvaničnih vlasti, uglavnom policije. Drugi
zvanični izvori, kao što je RJT, inspekcije i druge ‘direkcije’ skoro da nemaju nikakvu
ulogu kao ‘prijemni kanal’ za slučajeve korupcije. Godišnja slika za sve ove prijemne
kanale gotovo da nimalo ne varira: nema znakova o spoljašnjim dogođajima (na
primer, promene politike, ‘podizanje svesti’) koji bi uzburkali mirnu površinu tokom
godina. Pošto izgleda da cifre za različite godine značajno ne variraju, u ovom delu
analize spojićemo ove tri godine.
Tabela 5
Akteri koji prijavljuju slučajeve u RJT 2007.-2009.
Godina
Ko prijavljuje
2007
%
2008
%
2009 Ukupno za
% 3 godine
Građani žrtve
33,6
33,3
34,0
33,6
Drugi građani
3,9
4,1
4,8
4,3
Preduzeća
11,9
11,6
10,5
11,4
Inspekcije
0,2
0,5
0,3
0,3
Policija/MUP
44,6
43,9
44,9
44,5
Druge direkcije
2,2
2,5
1,8
2,2
Tužilaštvo ex officio
1,1
1,5
0,5
1,0
Ostali
2,5
2,5
3,2
2,7
3969
3952
3901
11822
N = 100%
Nakon ove opšte slike o prijavljivanju, sledi pitanje: Ko je šta prijavio? Da bismo dali
odgovor, izveli smo unakrsno poređenje aktera koji prijavljuju i vrsta krivičnog dela
koje su prijavili, što prikazuje tabela 6.
37
Tabela 6
Ko je prijavio i šta?
Vrsta dela
Zloupotreba službenog. polož.
Kršenje zakona od
strane suda
Zanemarivanje
dužnosti
Ilegalno plaćanje ili
isplata
Lažne usluge
Pronevera
Prekršaj državnog
službenika
Trgovina uticajem
Primanje mita
Davanje mita
Kršenje poverljivosti
Ukupno = 100%
Ko je podneo krivičnu prijavu i zbog čega?
% akteri koji prijavljuju = 100%. 2007.-2009. posmatrano zajedno
Ostale
PoGrađani Ostali
Pre- InspekTužilašt Ostali
licija/MU direkcije
spekžrtve
građa duzeć
vo
%
P
cije
ni
a
%
%
%
%
%
%
%
51,4
63,8
64,2
94,7
68,3
66,0
82,3
70,9
62,2
38,9
22,0
3,8
0,0
2,4
17,8
2,4
8,7
16,1
2,9
5,1
3,5
0,0
2,9
3,9
1,6
8,0
3,2
0,1
0,0
0,1
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,1
0,2
3,8
0,3
0,4
3,0
0,4
0,4
24,6
2,1
0,0
2,6
0,0
0,8
15,1
1,7
1,2
7,7
0,8
0,0
8,1
0,0
0,9
6,2
0,3
0,5
11,4
1,1
0,2
1,5
0,7
0,0
3974
1,6
2,4
1,4
0,0
505
0,2
0,7
0,3
0,1
1342
0,0
2,6
0,0
0,0
38
0,2
4,4
4,1
0,1
5257
0,4
1,5
0,8
0,0
259
0,0
0,0
5,6
0,0
124
0,0
3,1
1,9
0,0
323
0,2
2,8
2,3
0,1
11822
Kao što se da primetiti, većina aktera, oko dve trećine njih, prijavljuje zloupotrebu
položaja. Inspekcije i tužilaštva su uglavnom prijavljivali zloupotrebu službenog
položaja (95%), mada su apsolutne cifre male. Razumljivo je da visoki procenat preduzeća prijavljuje proneveru – predzeća su najčešća žrtva ovog krivičnog dela. Dve kategorije privlače pažnju: visoki procenat pritužbi građana na kršenje zakona od strane
sudija i tužilaca (ili njihovih zamenika). Kada su u pitanju prijave od strane građana,
skoro 40% se odnosi na navodno protivzakonito ponašanje tužilaca ili sudija. U odnosu na ovako visok stepen prijavljivanja kršenja zakona, prijavljivanje mita postaje
zanemarljivo: 2,8% za primanje i 2,3% za davanje mita. Osim toga, većina prijava za
ove dve vrste krivičnog dela došla je od policije. Čini se da ovo potvrđuje rezultate
intervjua i upitnika koje navodimo u drugom poglavlju: stepen prijavljivanja mita je
izrazito nizak, a poslednji koji će podneti prijavu su sami građani.
Ovde dodajemo dve napomene. Prvo, kategorija ‘zloupotreba službenog položaja’
je veoma široka: neka vrsta zbirne kategorije koja pokriva širok spektar zasebnih
krivičnih dela koja se mogu različito procesuirati. Ne može se svaki prekršaj koji spada
u zloupotrebu položaja okvalifikovati kao korupcija. Na primer, prevara u kontekstu
nekog preduzeća ili falsifikovanje dokumenata ne moraju biti počinjeni u kombinaciji
sa korupcijom. U odeljku o analizi krivičnih predmeta vratićemo se na ovo pitanje.
38
Ukupno
%
Drugo, nepoznat je podatak koliko je policijskih prijava poteklo od građana žrtava.
U vreme pisanja izveštaja, i dalje smo čekali da nam se omogući pristup osnovnim
podacima u posedu policije, čime je onemogućena neka preciznija analiza.
U prethodnoj analizi fokusirali smo se na aktere koji prijavljuju (= 100%), bilo da
se radi o građanima, policiji ili nadzornim organima. Možemo i da okrenemo prizmu i
da se upitamo: u odnosu na kategoriju krivičnog dela (=100%), od koga potiče prijava?
Pogledajmo tabelu 7.
Tabela 7
Koje delo je ko prijavio?
Vrsta dela (=100%) prijavljena od (2007.-2009.)
Građani
žrtve
%
Vrsta dela
Ostali Preduzeća InspekPoOstale Tužilaštvo
građani
cije
licija/MU direkcije Ex officio
%
%
P
%
%
%
%
Ostali
Ukupno
%
27,8
4,4
11,7
0,5
48,8
2,3
1,4
3,1
100 %
7352
Kršenje zakona
od strane suda
81
5,8
2,7
,0
6,5
2,4
0,2
1,5
1909
Zanemarivanje
dužnosti
30,5
6,8
12,4
,0
40,3
2,6
0,5
6,8
380
Ilegalno plaćanje
ili isplata
36,4
0,0
18,2
,0
45,5
,0
,0
,0
11
Lažne usluge
12,9
3,2
9,7
,0
64,5
4,8
,0
4,8
62
Pronevera
11,2
1,1
24,6
,1
59,3
1,5
,7
1,5
1342
Prekršaj državnog službenika
7,7
1,5
21,5
,0
66,9
1,5
,0
,8
130
Trgovina uticajem
31
27,6
10,3
,0
27,6
3,4
,0
,0
29
Primanje mita
18,4
3,7
2,8
,3
70,6
1,2
,0
3,1
326
Davanje mita
10,4
2,6
1,5
,0
79,9
,7
2,6
2,2
268
Kršenje
poverljivosti
11,1
,0
11,1
,0
77,8
,0
,0
,0
9
Ukupno N
3974
505
1342
38
5257
259
124
323
11818
33,6%
4,3%
11,4%
,3%
44,5%
2,2%
1,0%
2,7%
100,0%
Zloupotreba
službenog polož.
Sumirajući tabelu 7 za 2007.-2009. i posmatrajući najčešće kategorije, dobijamo sledeću sliku:
 Zloupotreba sl. položaja (N = 7.352):
43,9% građani + preduzeća,
49% policija;
 Prijave protiv sudova (N = 1.909):
88,5% građani + preduzeća,
6,5% policija;
39
 Pronevera (N = 1.342):
24,6% preduzeća i
59,3% policija;
 Uzimanje mita (N = 326):
24,9% građani + preduzeća i
70,6% policija;
 Primanje mita (N = 268):
14,5% građani + preduzeća i
79,9% policija.
Opet vidimo da u slučaju primanja i davanja mita, većina prijava dolazi od policije.
Prijave protiv sudija i tužilaca gotovo da uvek podnose građani koji smatraju da imaju
razloga da prijave zloupotrebu u pravosuđu. Od svih prijavljenih slučajeva navodnog
kršenja zakona od strane sudija, tužilaca i njihovih zamenika, 89,5% su prijavili građani
i preduzeća, ali gro (81%) je od ‘građana žrtava’. Nizak procenat prijavljivanja od
strane policije može da govori o tome da većina ovih pritužbi nije osnovana – naravno,
prema mišljenju policije i tužilaštva. O tome ćemo nešto kasnije. Međutim, bez obzira
na zakonsku osnovanost pritužbi i valjanosti dokaza, činjenica da svake godine približno isti procenat ovih pritužbi protiv tužilaštava i sudova potekna od građana,
potvrđuje da, u najmanju ruku, postoji istrajan i obziljan problem reputacije pravosuđa.
Kao što smo istakli, u slučajevima mita, građani izgleda nisu toliko zainteresovani
da podnesu prijavu. I ovde važi napomena koju smo izneli gore: da li je policija sama
otkrila slučajeve mita ili je dobila prijavu od oštećenih građana? Međutim, ko su onda
120 građana (u celoj zemlji tokom tri godine) koji su sami prijavili slučajeve mita?15
Bilo bi neophodno dodatno proučavanje da bismo saznali.
b3. Ishod: optužnica ili odbacivanje prijave
Pošto smo videli ko prijavljuje dela zloupotrebe službenog položaja, bilo bi interesantno uporediti ove rezultate sa podacima o odlukama Republičkog javnog tužilaštva.
Po sadržaju, ali i statistički gledano, postoje dve bitne kategorije: odbacivanje prijave ili
podizanje optužnice.
Analizirajući broj podignutih optužnica u posmatranom periodu, primećujemo da,
iako postoji silazni trend u prilivu slučajeva između 2007. i 2009. godine, broj optužnica je porastao: sa 1573 na 1688, što čini povećanje od 7%. Možda su tužilaštva u
zaostatku, mi to ne znamo.
Vrste odluka koje se navode u obrascu SK-1 su veoma istančane: postoji 13 kategorija, većina njih sa niskom apsolutnom frekventnošću. Zato smo sveli ovih 13 vrsta
odluka na četiri glavne kategorije, ali čak i tad, kao što pokazuje tabela 8, imamo ustvari dihotomiju: podizanje optužnice ili ne, što smo kombinovali sa vrstom krivičnog
dela.
15
Treba imati na umu da su apsolutne cifre za slučajeve mita veoma niske i njihovo razlaganje
po godinama i prema 26 teritorija bi dalo mnogo praznih ćelija tabele.
40
Tabela 8
Vrsta odluke i razlozi za odluku prema vrsti krivičnog dela
Vrsta krivičnog dela (=
100%)
Zloupotreba službenog
položaja
Odbacivanje
prijave
%
45,4
Obustava istrage
%
0,9
Prekid istrage
%
9,5
Kršenje zakona od strane
suda
95,1
0,1
Nesavesno obavljanje
dužnosti
65,6
Ilegalno plaćanje ili isplata
Podizanje
optužnice
Ukupno
= 100%
%
44,1
7.141
0,7
4,2
1.897
0,3
3,6
30,6
366
50,0
0
0
50,0
10
Lažne usluge
18,0
0
8,2
73,8
61
Pronevera
15,6
0,8
10,9
72,7
1.331
5,4
0
11,6
82,9
129
Trgovina uticajem
65,5
0
6,9
27,6
29
Primanje mita
23,3
0
1,9
74,8
322
Davanje mita
13,9
0
2,2
83,9
267
Kršenje poverljivosti
66,7
0
0
33,3
6
5.654
48,9%
78
0,7%
886
7,7%
4.945
42,8%
Prekršaj državnog službenika
Ukupno N
11.559
100,0%
Razume se, za krivična dela počinjena na radnom mestu ili u preduzeću, proneveru ili
prevaru, kao i mito (primanje i davanje) postoji velika verovatnoća za podizanje optužnice. Međutim, neke od apsolutnih stopa su opet izrazito niske (naročito ako se
razlože prema godini i teritoriji), sa izuzetkom zloupotrebe službenog položaja i pronevere. Prijave za zloupotrebu službenog položaja imaju gotovo iste šanse za odbacivanje i podizanje optužnice.
41
Tabela 9
Odluke o prijavi prema akterima koji prijavljuju: svi slučajevi 2007.-2009.
Odluke
Ko podnosi prijavu = 100%
Građani žrtve
Ostali građani
Preduzeće/pravno
lice
Inspekcija
Policija/MUP
Ostale direkcije
Tužilaštvo
ex officio
Ostali
Ukupno
Odbacivanje
prijave
%
87,4
85,9
47,9
Obustava
istrage
%
0,1
0
1,0
Prekid istrage
%
2,6
2,2
7,4
Podizanje
optužnice
Ukupno
= 100%
%
9,9
11,8
43,8
3853
491
1318
38
5184
250
122
13,2
15,9
60,4
39,3
0
1,1
0,4
0
2,6
12,0
6,0
16,4
84,2
71,0
33,2
44,3
68,1
5.654
48,9%
0,7
78
0,7%
5,9
886
7,7%
25,4
4.945
42,8%
307
11563
100,0%
Tabela 9 prikazuje ’ko’ je prijavio delo korupcije i kakav je bio ishod. Uočavamo jasnu
razliku kad posmatramo kombinaciju faktora ’ko prijavljuje’ i ’koja odluka’ je ishod
prijavljivanja. Ako građani podnesu prijavu, imaju otprilike samo 10% šanse da dožive
podizanje optužnice. Sa 43,8% podignutih optužnica, preduzeća se mnogo bolje kotiraju, što je posledica velikog broja prijavljenih pronevera s njihove strane (što je lakše
dokazati). Inspekcije imaju najbolje šanse da dožive podizanje optužnice na osnovu
podnete prijave, ali njihov apsolutni broj je veoma mali. Sa u proseku 71% podignutih
optužnica na prijavu, policija se može nazvati najuspešnijom.
Mali procenat prijava građana koje rezultiraju optužnicom uglavnom je posledica
činjenice da se 39% prijava od građana žrtava odnosi na kršenje zakona od strane
sudija i tužilaca. Ovde je procenat optuživanja zapravo samo 4%, kao što pokazuje
tabela 8.
Osim razlika između lica koja prijavljuju i vrsta krivičnog dela, postoje razlike i
prema teritoriji suda, čime se bavi sledeća tabela.
42
Tabela 10
Vrsta odluke po teritoriji suda: 2007.-2009.
Odbacivanje
prijave
Teritorija
Beograd
Čačak
Kragujevac
Kraljevo
Kruševac
Leskovac
Negotin
Niš
Novi Pazar
Pirot
Požarevac
Prokuplje
Smederevo
Jagodina
Šabac
Užice
Valjevo
Vranje
Zaječar
Novi Sad
Pančevo
Sombor
Sr. Mitrovica
Subotica
Zrenjanin
Ukupno
%
31,8
41,5
26,2
32,1
38,5
60,5
66,2
65,3
44,5
58,7
70,9
46,6
34,2
64,6
64,0
43,8
69,3
50,2
63,2
31,2
33,5
29,6
47,9
46,2
37,5
5652
48,9%
Obustava istrage
%
1,4
0,6
0
0
0,2
0
0,3
0
0,6
0
0
0,3
1,3
1,0
2,3
0
0
0
0,2
0,5
0
0
3,1
0
0
78
0,7%
Prekid istrage
%
9,0
8,3
10,3
2,5
7,9
6,0
3,3
4,3
2,3
11,0
2,9
14,2
6,7
3,4
5,3
13,9
3,1
12,8
9,3
6,2
9,1
13,7
11,3
1,8
6,4
886
7,7%
Podizanje
optužnice
Ukupno
= 100%
%
57,8
49,6
63,5
65,4
53,3
33,4
30,3
30,3
52,6
30,3
26,2
38,8
57,8
31,0
28,4
42,3
27,5
37,0
27,2
62,1
57,4
56,7
37,7
52,0
56,2
4945
42,8%
1316
337
301
240
418
583
337
300
173
155
595
309
479
594
791
404
541
1033
503
593
176
270
639
223
251
11561
100,0%
Može se videti da su razlike u optuživanju između teritorija sudova poprilične: stopa
podizanja potužnice kreće se od najniže od 26,2% u Požarevcu do najveće od 65,4% u
Kraljevu.
Radi ilustracije, ali bez ukazivanja na bilo kakvu uzročnost, možda bi bilo zanimljivo suprotstaviti ova dva eksterema, kao što smo uradili u tabeli 11.
43
Tabela 11
Vrsta odluke za Požarevac i Kraljevo: 2007.-2009.
Požarevac
Vrsta dela
Zloupotreba sl.
polož.
Kršenje zakona
od strane suda
Nesavesno
obavljanje
dužnosti
Nezakonita
naplata
Kraljevo
Odbacivanje
prijave
%
Disrupt
invest.
Prekid
istrage
%
Optužnic
a
Odbacivanje
prijave
%
Prekid
istrage
%
Optužnica
%
67,2
4,4
28,4
229
28,2
0,6
6,8
64,3
471
91,7
0
8,3
241
100
0
0
0
35
84,2
0
15,8
19
66,7
33,3
15
100
0
0
1
Lažne usluge
Ukup
no
%
%
Ukup
no
0
0
15,2
0
10,9
100
2
73,9
46
100
7
Pronevera
Prekršaj od
strane drž.
službenika
Trgovina uticajem
17,0
13,2
69,8
53
0
0
100
2
100
1
Primanje mita
57,7
0,0
42,3
26
100
12
Davanje mita
Ukupno
26,1
0,0
73,9
23
100
5
422
17
156
595
70,9%
2,9%
26,2%
0
593
31,5
0,5
6,2
62,1
Kao što pokazuje tabela 11, glavna razlika je izgleda u vezi sa odlukama o zloupotrebi
službenog položaja, sa niskim procentom optuživanja u Požarevcu i visokim u Kraljevu:
28,4% naspram 64,3 %. Sa izuzetkom prijava protiv sudija i tužilaca i za proneveru,
ostale kategorije krivičnih dela imaju toliko niske apsolutne frekvencije u oba regiona,
da relativne vrednosti nisu od značaja.
Razlike između procenta optuživanja u slučaju pronevere čine se neznatnim. U
slučaju pritužbi protiv nosilaca pravosudne funkcije, međutim, postoji razlika. U
Požarevcu je ovih prijava sedam puta više nego u Kraljevu. Međutim, u Kraljevu, niko
nije i optužen, dok je u Požarevcu u 8,3% slučajeva sumnje u korumpiranost došlo do
sudskog postupka.
Kada se analiziraju podaci prema okružnom sudu i opštinskom sudu, otkrivamo da
se ovakvi rezultati mogu uglavnom pripisati razlikama između odluka o zloupotrebi
službenog položaja na nivou okružnog suda. Na opštinskom nivou razlike su mnogo
manje: 28 i 36%. Slučajeva mita gotovo da i nema na ovom nivou: 1 slučaj u tri godine
u Požarevcu, što ne znači da je Požarevac i najmanje korumpirana sredina u Srbiji.
Što se tiče dalje analize, dalje razlaganje za ove dve teritorije prati osnovni problem
malih brojeva za sve kategorije nakon prvog ili drugog razvrstavanja.
44
c. Teritorije sudova: suđenje i presuda
Kao što smo već napomenuli, analiza baze podataka suda koja sadrži slučajeve nakon
podizanja optužnice (ulazni parametar za sudove) ne može se direktno povezati sa
bazom podataka iz tužilaštva (izlazni parametar ka sudovima) usled različitih identifikacionih brojeva. Naravno da su ovi slučajevi povezani, ali da li se mogu i statistički
spojiti? Da bismo odgovorili, sprovešćemo test statističke nezavisnosti. Ako nema
međusobne zavisnosti, rezultati analize sudske baze podataka moraju se analizirati
samostalno, što ukazuje na nedostatak (statističke) koherentnosti u okviru pravosudnog sistema, odnosno na neuređenu organizaciju. Takav mogući statistički ishod ne
isključuje slučajno poređenje, ako ništa drugo, da se vidi u kom pogledu je ovaj nedostatak koherentnosti najočigledniji.
U sledećoj analizi, opet smo spojili predmete iz opštinskih i okružnih sudova da
bismo nadomestili suviše niske stope, što nije prikrilo moguće značajne razlike između
sudova u pogledu osuđujućih presuda, jer su one, kao što ćemo videti, bile nebitne.
c1. Priliv predmeta i presude
Sledeća tabela najpre daje pregled lica protiv kojih je vođen sudski postupak u periodu
2007.-2009., nakon čega ćemo objasniti sledeći presek.
45
Tabela 12
Priliv predmeta protiv zloupotrebe službenog položaja: prema teritoriji suda i
godini
Teritorija suda
Krivično gonjeni u godini
Razlika Prosek za Rangirano
2007
2008
2009 2009-2007 tri godine po proseku
Beograd
191
201
194
3
195
1
Cačak
32
52
48
16
44
14
Kragujevac
71
98
73
2
81
5
Kraljevo
29
62
53
24
48
12,5
Kruševac
53
36
24
-29
38
16,5
Leskovac
73
64
67
-6
68
8
Negotin
27
34
41
14
34
21
Niš
116
86
53
-63
85
4
Novi Pazar
10
17
14
4
14
25
Pirot
29
18
32
3
26
23
Požarevac
40
34
48
8
41
15
Prokuplje
20
17
14
-6
17
24
Smederevo
35
30
40
5
35
20
Jagodina
60
80
83
23
74
7
Šabac
70
60
65
-5
65
9
Užice
34
39
34
0
36
19
Valjevo
36
40
36
0
37
18
Vranje
89
117
59
30
88
3
Zaječar
108
53
66
42
76
6
Novi Sad
160
174
133
27
52
10
Pančevo
60
48
44
-16
51
11
Sombor
50
60
33
-17
48
12,5
Sremska Mitrovica
74
85
107
33
89
2
Subotica
36
33
26
-10
32
22
Zrenjanin
55
27
33
-22
38
16,5
Ukupno
1.558
1.565
1.420
-138
1.514
* Nedostajuće vrednosti: 51
Kao i u slučaju podataka za tužilaštva, takođe je došlo do pada broja procesuiranih
slučajeva od strane sudova, uprkos povećanju broja optužnica (= izlaz u pravcu sudova). Smanjenje ukupnog broja predmeta u sudovima iznosi 9%, mada je broj podignutih optužnica (prema bazi podataka SK-1) porastao za 7% (videti odeljak I gore u
tekstu). Opet se postavlja pitanje koherentnosti izlaznog parametra iz tužilaštava i
ulaznog parametra za sudove. Između ova dva rezultata trebalo bi da postoji podudarnost, čak i ako je isključeno pojedinačno poređenje, ali nje nema. Analiza ove dve baze
podataka otkriva ukupnu razliku od 402 slučaja između izlaznog parametra iz
tužilaštava i ulaznog parametra za sudove. Razlika, međutim, ne pokazuje uvek u istom pravcu: osam sudova ima više procesuiranih slučajeva nego optužnica, počev od
164 u Nišu do samo devet u Leskovcu. Ostatak ima manje procesuiranih slučajeva,
dok je Beograd na vrhu sa 174 slučaja. Zaista, testiranje ove dve baze podataka u pogledu njihove (ne)zavisnosti pokazalo je da se pretpostavka da su one statistički nezavis46
ne ne može odbaciti. Tako se potvrđuje da se ne može smatrati da ove dve baze podataka predstavljaju isti ‘tok predmeta’. Čak se ne može podržati bez rezerve ni verovatno objašnjenje da je došlo do povećanja zaostalih predmeta u sudovima, jer nema
podataka o listama zaostalih predmeta u sudovima.
Sledeće pitanje koje treba postaviti je: imajući u vidu ukupan godišnji ‘promet
predmeta’ u sudovima, koje odluke se mogu uočiti i da li one oktrivaju razlike između
potencijalnih ključnih varijabli?
Prva varijabla je i ovde godina: tabela 13 daje detaljan prikaz presuda u periodu
2007.-2009.
Tabela 13
Vrsta presude (okružni i opštinski) 2007.-2009.
Vrsta presude
Odbačena privatna tužba
Delo nije krivično delo
Odbačena optužba
Nema dokaza
Tužilac odustao pre glavnog
pretresa
Delo nije krivično delo
Oslobođen od optužbe
Optužba odbijena
Povlačenje optužbe
Mera bezbedn. bez kazne
Proglašen krivim
Ukupno
2007
%
1,4
1,2
3,1
0,7
7,1
Godina
2008
%
2,8
2,2
3,9
0,8
6,4
1,8
12,7
3,3
5,2
0,1
63,6
1564
2,9
12,6
3,5
7,1
0,0
57,9
1578
2009 Ukupno =
%
100%
1,8
92
1,0
67
3,9
165
1,2
42
5,4
291
2,3
15,0
5,0
3,9
0,1
60,5
1452
106
615
180
249
2
2785
4594
Poređenje glavnih kategorija presuda otkriva da osuđujuća presuda nije značajno
varirala tokom ovog perioda: od 4.594 slučajeva, u proseku je 60,6% bilo osuđujućih
presuda, od 57,9% u 2008. do 63,6% u 2007. godini. Nije bilo ni značajnih odstupanja
za druge kategorije. Zbog toga smo ponovo spojili ove tri godine i sledeće analize
sproveli na bazi podataka za sve sudove u periodu od tri godine.
Ostala pojednostavljivanja tiču se diferencijacije između okružnih i opštinskih sudova i kategorije presuda. Za okružne i opštinske sudove, procenti osuđujućih presuda
bili su 60,6 i 60,7, zbog čega smo i ovog puta grupisali sudove po teritorijama (okružni
plus opštinski sudovi). I priroda presuda je kondenzovana u tri kategorije: osuđujuća,
odbacijvanje optužbe i ostale vrste oslobađajućih presuda.
47
Tabela 14
Vrsta presude: osuđujuća ili oslobađajuća
Vrsta presude
Teritorije
(okružni i opštinski sudovi)
Beograd
Čačak
Kragujevac
Kraljevo
Kruševac
Leskovac
Negotin
Niš
Novi Pazar
Pirot
Požarevac
Prokuplje
Smederevo
Jagodina
Šabac
Užice
Valjevo
Vranje
Zaječar
Novi Sad
Pančevo
Sombor
Sremska Mitrovica
Subotica
Zrenjanin
Ukupno
Osuđujuća
%
53,8
56,8
41,6
63,9
62,8
52,9
54,9
69,4
63,4
45,6
73,0
66,7
82,9
62,9
63,1
65,4
56,3
72,1
63,0
53,5
70,4
69,2
65,8
56,8
62,6
2.759
Odbačena
optužba
%
16,7
34,8
38,3
23,6
23,0
39,2
33,3
17,6
26,8
30,4
16,4
29,4
17,1
31,7
23,6
26,2
30,4
24,5
20,3
29,8
18,4
26,6
16,9
24,2
28,7
1.141
Druga vrsta
oslobađajuće
presude
%
29,5
8,3
20,2
12,5
14,2
7,8
11,8
12,9
9,8
24,1
10,7
3,9
0
5,4
13,3
8,4
13,4
3,4
16,7
16,7
11,2
4,2
17,3
18,9
8,7
652
Ukupno
= 100%
593
132
243
144
113
204
102
255
41
79
122
51
105
224
195
107
112
265
227
467
152
143
266
95
115
4.552
Kao što pokazuje tabela 14, u proseku je oko 60,6% osuđujućih presuda, razlike između teritorija su ponovo velike, od 82,9% (Smederevo) do 41,6% (Kragujevac).
Zanimljivo je uporediti podatke o osuđujućim presudama po teritoriji sudova sa
podacima o optužnicama po tužilaštvima: da li je visok (ili nizak) broj optužnica indikativan za visok broj osuđujućih presuda? Naravno da ovo ne mora da bude međusobno uslovljeno – ako je preveliki broj slabo osnovanih optužnica, rezultat će biti
veći procenat oslobađajućih presuda. Tu bi postojala negativna korelacija, ali moglo bi
da se desi da korelacije uopšte ni nema, kao posledica nekoherentnosti ove dve grane
pravosuđa. Statistički posmatrano, čini se da je to upravo slučaj – poređenje podataka
o optužnicama i osuđujućim presudama (Spearman-ov Rho) pokazalo je beznačajnu,
ali ipak negativnu korelaciju od -0,091, što odbacuje hipotezu o koherentnosti između
48
odluka tužilaštava i sudova. I ovaj nalaz govori o neuređenom funkcionisanju pravosudnih institucija.
Druga bitna varijabla je priroda krivičnog dela: da li neka dela imaju više izgleda da
budu kažnjena? Tabela 15 prikazuje rezultate ovakvog poređenja za celu bazu podataka.
Tabela 15
Vrste dela i presuda (za sve godine i sudove)
Vrsta presude
Osuđujuća
%
Odbacivanje
optužbe
%
Druga vrsta
odluke
%
54,9
29,5
15,6
2845
Kršenje zakona od pravosuđa
9,7
25,8
64,5
31
Nesavesno vršenje dužn.
21,7
33,3
45,0
129
Nezakonito plaćanje ili
naplata
50,0
50,0
Prevara u pruž. usluga
41,3
19,6
39,1
46
Pronevera
74,9
16,0
9,0
1105
Neovlašćena upotreba
82,2
13,8
4,0
174
Trgovina uticajem
78,3
4,3
17,4
23
Uzimanje mita
75,4
20,2
4,4
114
Davanje mita
81,9
16,4
1,7
116
0
100,0
0
2784
60,6
1148
25
659
14,3
Krivično delo
Zloupotreba sl. polož.
Odavanje služb. tajne
Ukupno N
%
0
Ukupno =
100%
6
2
4591
Kao što se da primetiti, sa prosečno 60,6% osuđujućih presuda, optužbe protiv sudija i
tužilaca (ili njihovih zamenika) imaju najmanje izgleda da se završe osudom (9,7%),
dok neovlašćena upotreba sredstava i davanje mita imaju najveće izglede za osudu
(oko 82%). Broj osuđujućih presuda protiv zloupotrebe službenog položaja, kao najčešćeg prekršaja, za 55% posto je ispod proseka. Ovo je primetno za sve teritorije
sudova, mada su najveće procentualne razlike uočene u Beogradu, Zrenjaninu and
Pirotu (-15% do -16%). Pirot ima najniži rezultat u pogledu osuđujućih presuda protiv
zloupotrebe položaja: 30,2% naspram 77% za Smederevo, što opet podvlači ogromne
razlike između različitih teritorija.
49
c2. Kazne
U okviru 2.784 osuđujućih presuda za period od tri godine 2007.-2009., kakve kazne
su izricane? Postoji sedam vrsta kazni, mada većina njih nije primenjivana ili izricana
ni u jednom od ovih slučajeva korupcije. Tabela 16 prikazuje tri najčešće vrste kazni.
Tabela 16
Kazne prema vrsti dela, 2007.-2009.
Zatvor
%
99,7
Kazna
Novčana
%
-
Ostalo
%
0,3
Ukupno
= 100%
1561
Kršenje zakona od pravosuđa
100,0
-
-
3
Nesavesno vršenje dužn.
96,4
3,6
-
28
Nezakonito plaćanje ili
naplata
33,3
33,3
33,3
3
Prevara u pruž. usluga
100,0
-
-
19
Pronevera
99,9
-
0,1
828
Neovlašćena upotreba
99,3
-
0,7
143
Trgovina uticajem
94,4
-
5,6
18
Uzimanje mita
97,7
-
2,3
86
Davanje mita
96,8
1,1
2,1
95
2.769
99,5
3
0,1
12
0,4
2.784
Krivično delo
= 100%
Zloupotreba sl. polož.
Ukupno N
%
Kao što pokazuje tabela 16, skoro da sve presude izriču zatvorsku kaznu. Novčane i
ostale kazne su zanemarljive. Može se učiniti da je reč o prilično strogoj kaznenoj
politici, međutim, mora se uzeti u obzir još jedna bitna kategorija ovakve politike:
bezuslovna kazna nasuprot uslovnoj. Zapravo, skoro 80% zatvorskih kazni se izriču uslovno. U apsolutnim vrednostima, to znači da je od 2.769 slučajeva zatvorske kazne
samo 584 bezuslovnih. Ovo važi (sa malim procentom variranja) za sve osim jedne
kategorije: u odnosu na krivično delo primanja mita, situacija je obrnuta, pošto se u
76% slučajeva izriče bezuslovna kazna.
Uslovne i bezuslovne kazne se razlikuju kad je reč o dužini trajanja: bezuslovne
kazne su obično znatno duže (X 2 > 0.00) nego uslovne koje ne prelaze dve godine
zatvora. 75% uslovnih kazni je kraće od 6 meseci, nasuprot 53% bezuslovnih kazni.
Retki su slučajevi kratkih bezuslovnih kazni (≤ 30 dana) – svega tri u tri godine. Mada
sledeće kategorije kazni imaju nešto veću frekvenciju, sudovi izgleda nakon njih
‘skaču’ na srednje stroge kazne od 3 – 6 meseci, a nakon njih najčešće su bezuslovne
kazne.
50
Tabela 17
Dužina zatvorske kazne i uslovna kategorija
Dužina
≤ 30 dana
1 – 2 meseca
2 – 3 meseca
3 – 6 meseci
6 – 12 meseci
1 – 2 godine
2 – 3 godine
3 – 5 godina
5 – 10 godina
Ukupno N =
100%
Uslovna i bezuslovna zatvorska kazna
Uslovna
Bezuslovna
Zatvorska
%
%
N
1,5
0,5
36
2,2
2,4
63
15,7
13,0
419
55,1
37,2
1421
22,0
27,7
644
3,4
12,3
147
4,3
25
2,4
14
0,2
1
2186
584
2770
79%
21%
Zatvorska
%
1,3
2,3
15,1
51,3
23,2
5,3
0,9
0,5
0,0
100%
Dalja analiza dužine zatvorske kazne otežana je skaliranjem ove dimenzije: uzastopnim
nejednakim vremenskim intervalima što za posledicu ima znatan statistički gubitak
informacija.16 Ovaj nedostatak je još više otežan usled niskih stopa, koje obuhvataju 25
okruga, što rezultira još manjim vrednostima ili praznim ćelijama. Uprkos svemu,
uspeli smo da donekle izvidimo stanje.
Tabela 18
Bezuslovna zatvorska kazna prema vrsti krivičnog dela: za sve godine
Kazna
Do 30 dana
1 - 2 meseca
2 - 3 meseca
3 - 6 meseci
6 - 12 meseci
1 - 2 godine
2 - 3 godine
3 - 5 godina
5 - 10 godina
Ukupno
Pojednostavljena kriv. dela
TrgoZloupotr.
NeNeovvina
služb.duž savesno Prevara Pronev- lašćena utican.
vrš.
u uslug.
era
upotr.
jem
%
%
%
%
%
%
1,1
1,3
2,9
5,9
20,0
10,1
19,0
41,2
33,7
66,7
100,0
42,5
47,1
40,0
28,3
16,7
23,0
5,9
20,0
15,8
16,7
8,0
20,0
5,7
3,4
4,7
0,3
297
6
1
174
17
5
Primanje
mita
%
6,3
32,8
43,8
14,1
3,1
64
Ukupn
Davanje o
mita zatvor%
ska
5,0
3
15,0
14
10,0
76
35,0
217
35,0
162
72
25
14
1
20
584
16
Prikupljanje podataka iz obrasca SK-2 je ustvari na nivou merenja stope (tačni meseci i
godine), mada nisu date. To govori da je dublja statistička analiza podataka o kaznama u
principu moguća.
51
Poređenje po dimenziji krivično delo pokazuje neke zanimljive razlike, čak i ako dalje
detaljisanje nije moguće. Imajući u vidu to ograničenje, tabela 18 jasno pokazuje da
se na uzimanje mita odgovara mnogo strožim kaznama nego na proneveru ili zloupotrebu službenog položaja – broj bezuslovnih kazni za uzimanje mita je mnogo
veći.
U kojoj meri su prisutne razlike između sudova, u smislu ‘blažih’ i strožijih’ sudova? Da bismo stekli opštu sliku, spojili smo sve vrste krivičnih dela i dobili sledeću sliku o bezuslovnim zatvorskim kaznama.
Tabela 19
Bezuslovne zatvorske kazne po terit. suda, sve godine
Beograd
Cačak
Kragujevac
Kraljevo
Kruševac
Leskovac
Negotin
Niš
Novi Pazar
Pirot
Požarevac
Prokuplje
Smederevo
Jagodina
Šabac
Užice
Valjevo
Vranje
Zaječar
Novi Sad
Pančevo
Sombor
Sr. Mitrovica
Subotica
Zrenjanin
Ukupno
Dužina kazne
Do 30
6 - 12
dana 1 - 2 mes. 2 - 3 mes. 3 - 6 mes. mes.
%
%
%
%
%
2,6
5,1
30,8
43,6
2,4
19,5
34,1
19,5
9,1
9,1
36,4
45,5
3,1
12,5
37,5
21,9
11,1
66,7
6,5
12,9
16,1
45,2
12,9
7,7
15,4
46,2
23,1
1,3
11,7
46,8
31,2
66,7
33,3
44,4
22,2
33,3
9,1
40,9
45,5
50,0
18,2
36,4
36,4
6,7
13,3
20,0
33,3
4,8
23,8
52,4
9,5
13,0
43,5
26,1
25,0
50,0
23,1
46,2
23,1
26,1
43,5
30,4
4,9
21,3
29,5
6,3
56,3
12,5
2,0
2,0
10,2
26,5
24,5
5,6
44,4
33,3
50,0
50,0
25,0
41,7
8,3
3
14
76
216
155
0,5%
2,4%
13,2%
37,6%
27,0%
1-2
god.
%
15,4
12,2
18,8
11,1
6,5
6,5
2-3
god. 3 – 5
%
god.%
2,6
12,2
6,3
11,1
1,3
7,7
1,3
4,5
50,0
9,1
16,7
10,0
4,8
4,8
23,0
25,0
26,5
5,6
14,8
4,9
4,1
5,6
4,1
5,6
16,7
72
12,5%
8,3
25
4,4%
12
2,1%
17,4
25,0
7,7
Ukupno
5 - 10 sudovi =
god.% 100%
39
41
11
32
9
31
13
77
3
9
22
2
11
30
21
23
4
13
23
1,6
61
16
49
18
4
12
1
574
,2%
Mada smo vršili poređenje između vremenski nejednakih kazni, iako su apsolutne
vrednosti za neke sudske okruge veoma male, izgleda da Beograd, Kragujevac i
52
Požarevac češće izriču bezuslovne kazne, naročito u trajanju od 6 do 12 meseci, dok je
Novi Sad izrekao 44,3% zatvorskih kazni dužih od jedne godine, pretežno za zloupotrebu službenog položaja – od 56 bezuslovnih kazni za ovo delo, 43% je duže od jedne
godine. Ovaj sudski okrug se može smatrati jednim od najstrožijih u Srbiji. Dalje
raščlanjivanje po vrsti krivičnog dela bilo je onemogućeno suviše niskim stopama.
Do sada nam je izmicala veza između kazne i ozbiljnosti krivičnog dela, s obzirom
da imamo samo krivični zakonik kao pokazatelj, mada smo videli da se u slučaju nekih
dela, kao što je primanje mita, postupa mnogo strožije. Izgleda da pritvor pre suđenja
može da posluži kao neka vrsta varijable za ozbiljnost: što je duže osumnjičeni
zadržan u pritvoru, to je verovatnije je da se optužba odnosi na teže delo koje se može
kazniti dužom kaznom zatvora. Tabela 20 izražava tu povezanost.
Tabela 20
Dužina pritvora i bezuslovna zatvorska kazna
Kazna
Do 30 dana
1 - 2 meseca
2 - 3 meseca
3 - 6 meseci
6 - 12 meseci
1 - 2 godine
2 - 3 godine
3 - 5 godina
5 - 10 godina
Ukupno
kazne =
100%
< 30 dana
%
1,2
3,5
40,7
37,2
14,0
3,5
86
Dužina pritvora i ‘bez pritvora’ prema kategorijama kazni
1-3 mes.
3-6 mes.
6-12 mes.
12-18 mes.
Bez pritv.
%
%
%
%
%
0,7
2,4
2,9
7,3
12,5
16,6
24,4
19,2
18,8
40,1
31,7
38,5
18,8
25,4
22,0
19,2
25,0
16,7
10,0
4,9
11,5
12,5
33,3
3,2
7,3
11,5
12,5
50,0
0,7
0,2
41
26
16
6
409
Ukupno
kazne
3
14
76
217
162
72
25
14
1
584
Značaj te povezanosti, međutim, iščezava kada uporedimo dve značajne dodatne varijable koje mogu biti relevantne za izricanje kazne: ‘prethodne osude’ i ‘saizvršilaštvo’ (da li
je počinilac delovao sam ili zajedno sa drugim počiniocima). Kategorija ‘prethodne
osude’ je bitno i pozitivno povezana sa kategorijom ‘bezuslovna kazna’: prethodno
osuđivani su imali veće šanse da dobiju bezuslovnu kaznu zatvora, naročito oni osuđivani za ‘slična, ali i različita dela’ (Pearson Chi kvadrat: p = < 0.000). Te korelacije,
međutim, nema u dužini kazne: nismo našli bitnu podudarnost. Saizvršilaštvo nije
imalo istu korelaciju sa dužinom kazne kao što prikazuje tabela 21, mada je test relevantnosti (sa previše ćelija sa vrednostima ispod 5) diskutabilan.
53
Tabela 21
Odnos između saizvršilaštva i dužine kazne
Broj saizvršilaca i dužina kazne
Kazna
Ukupna
11-31
distribucija
počinilaca kazni.
Ukupno
%
%
N
3
0,5
2-3
počinilaca
%
4-5
počinilaca
%
6-10
počinilaca
%
Do 30 dana
1
počinilac
%
0,7
-
-
-
1 - 2 meseca
3,1
1,0
-
-
-
2,4
14
2 - 3 meseca
14,3
11,5
9,5
-
-
13,0
76
3 - 6 meseci
38,3
41,3
21,4
25,0
-
37,2
217
6 - 12 meseci
26,7
26,0
31,0
56,3
50,0
27,7
162
1 - 2 godine
10,7
13,5
23,8
18,8
-
12,3
72
2 - 3 godine
4,3
2,9
9,5
-
-
4,3
25
3 - 5 godina
1,7
3,8
4,8
-
50,0
2,4
14
5 - 10 godina
0,2
-
-
-
-
1
Ukupno N =
100%
420
71,9%
104
17,8%
42
7,2%
16
2,7%
2
0,3%
0,2
100
584
Dalje razlaganje bi dovelo do pojedinačnih slučajeva što nije odgovarajući nivo za
uočavanje opštih karakteristika u prirodi slučajeva i njihovu analizu.
d. Preliminarni zaključci za statističku analizu
Baza podataka Republičkog zavoda za statistiku omogućuje mnogo detaljniju analizu,
ali sa svakim sledećim korakom detaljnije analize gubimo statističko tlo pod nogama.
Zato ćemo da stanemo i da se osvrnemo iza sebe jer je ovo zapravo prvi put da se
takva jedna analiza sprovodi u Srbiji, što nam izgleda kao ozbiljan propust za koji ne
znamo razlog.
Rezimirajući naš prvi zaključak, vraćamo se na uvodno poglavlje gde smo uporedili
pravosudni sistem sa ‘crnom kutijom’ – nešto ulazi u nju, a nešto izlazi, ali šta se
dešava unutra niko ne zna. Sa statističke tačke gledišta, uspeli smo da malo uđemo u tu
crnu kutiju. Unutra smo našli ‘kutije’ tužilaštva i sudova, ali ne kao nove male crne
kutije (ili ruske lutke unutar lutke), već pre kao male kutije sa prozorima u vidu vitraža
koji su nam omogućili da malo zavirimo unutra. U odnosu na naše prvo istraživanje to
je zaista veliki napredak (Van Duyne et al., 2010.). Međutim, u onome što smo naknadno videli, može se uočiti veoma malo reda i koherentnosti. Zato smo izveli
zaključak da ove kutije funkcionišu manje više bez statističke koherentnosti. Nismo uočili
koherentnost ili korelaciju između varijabli ulaza i izlaza za obe kutije zajedno i unutar
svake zasebno. To ukazuje da procesuiranje slučajeva na nivou tužilaštva kao i na ni-
54
vou sudova ne otkriva postojanje sistema, barem koliko se može zaključiti iz ovih
podataka.
Uočene razlike između vrsta krivčnih dela, tužilaštava i sudova ne mogu se logično
povezati sa pratećim varijablama. Ponekada se ukaže malo reda, ali on već sa sledećim
analitičkim korakom ponovo iščezava. Zato sada opravdano možemo gore sugerisanu
radnu hipotezu formulisati sa više preciznosti: pravosudne institucije se u odnosu na
korupciju (u najširem smislu) sa tačke gledišta statistike ponašaju veoma neuređeno.
Time se pobija hipoteza ili tvrdnja o postojanju politike ili strategije, koje su
semantički u suprotnosti sa uočenom neuređenošću. Ideja o strategiji ili politici nije toliko
bitna unutar javnih tužilaštava i sudova. Postavlja se pitanje šta je sa nadzornom ulogom koju ima Odeljenje za borbu protiv korupcije u okviru Republičkog javnog
tužilaštva. Ne poričemo da ono vrši neku vrstu nadzorne uloge (prikupljanje razilčitih
podataka, ali neodgovarajućih za valjanu analizu), ali ne proizvodi rezultate koji mogu
da opovrgnu našu hipotezu. A u slučaju da to radi, trebalo bi da “obaveštava javnost”.
Kritičari će skrenuti pažnju na mnoga ograničenja, kao na primer, da je ova baza
podataka neprikladna za testiranje hipoteza. Ne može se utvrditi disciplina unošenja
podataka u tužilaštvima i sudovima; dužina trajanja kazne se izražava običnim brojevima, umesto u vidu intervala ili procenta. Ove primedbe su tačne i nas takođe brinu.
Mi dakle ne možemo potvrditi hipotezu o postojanju sistema, već je možemo odbaciti
i zameniti drugačijom: u ovom slučaju hipotezom o neuređenosti. Ukoliko bi neko želeo
da opovrgne ovu hipotezu u korist one o postojanju strategije i sistema, morao bi da
prikaže alternativnu analizu podataka ili nađe bolje sredstvo za analizu i prikaže neke
druge podatke. Sve dok se to ne desi, teorija o neuređenosti opstaje.
Vratićemo se na to pitanje nešto kasnije. Pre toga želimo da pogledamo izbliza u
unutrašnjost ovih kutija sa prozorima od vitraža i vidimo šta se primećuje i razaznaje o
stvarnim slučajevima u svakodnevnoj praksi tužilaca i sudija.
III. Pogled ‘izbliza’ na plodove (korupcije)
Prostim ulaznim i izlaznim podacima za zamišljenu ‘neuređenu kutiju’ krivično-pravnog
sistema moraju se dodati ‘sadržaj i boja’, tako da priroda manifestacija korupcije
postane jasnija. Da bismo to postigli, odlučili smo da se što više približimo sirovim
podacima, tj. osnovnim dokumentima koji obuhvataju, spise, optužnice i presude.
Kao što je već istaknuto, najčešća optužba je ‘zloupotreba službenog položaja’
(oko 60%). Takođe smo primetili da je to veoma široka kategorija koja ne dozvoljava
dovoljnu diferencijaciju. Zbog toga ćemo takođe detaljnije razmotriti koje činjenice
kriminalnog ponašanja ona obuhvata, tako što ćemo opisati konkretne krivične slučajeve koje smo dobili iz dole navedenih izvora.
U poglavlju o metodologiji, naveli smo da smo imali pristup mnogim institucijama
gde smo mogli da analiziramo krivične predmete i ovde ćemo ih pobrojati:
55
 Specijalno tužilaštvo i specijalni sud za organizovani kriminal
 Viši sud u Beogradu
 Prvi osnovni sud u Beogradu
 Prvo osnovno tužilaštvo u Beogradu.
a. Specijalno tužilaštvo i sud
U ovoj ustanovi mogli smo da proučavamo ponekad veoma debele predmete za slučajeve ozbiljne korupcije. Slika 2 prikazuje broj istraženih krivičnih slučajeva korupcije
(ili sa elementom korupcije) po godinama kada je podignuta optužnica.
Slika 2
Specijalno tužilaštvo i sud
Optužnice i presude 2005.-2010.
U pitanju je 26 predmeta: stvarni broj optuženih lica je mnogo veći: 487. Sa prosekom
od 18 optuženih po predmetu (medijan 15), minimalni i maksimalni broj optuženih
kreće se od 2 do 53 optuženih. Ud ukupnog broja optuženih, 213 se nalazi ili su bili u
pritvoru (ako su pušteni, predmeti često navode datum puštanja) dok je 23 bilo ili je
još uvek u bekstvu.
U 16 predmeta spominje se protivzakonita dobit u iznosu od 4.750.000.000 dinara
i 32.000.000 evra, sa utvrđenom štetom u iznosu od 1.334.000.000 dinara. Ovu ukupnu cifru ne navodimo kao tačnu procenu ozbiljnosti ili ekonomske štete proistekle iz
ovih slučajeva. Metodološki nedostaci su brojni: broj nedostajućih (finansijskih) podataka je ogroman, tačnost ove procene je nepoznata, a sam vremenski okvir kada su
dela počinjena je veoma širok. Za sve obuhvaćene slučajeve vremenski period obuhvata raspon od 1995. do 2006. (prva godina registrovanja dela), dok vremenski period
činjenja krivičnog dela po predmetu varira od nekoliko meseci do nekoliko godina. Iz tih
razloga, procena finansijske dobiti ili štete na osnovu postojećih podataka ostaje gotovo nemoguća.
Što se tiče počinjenih dela, uočavanje neke vrste pravilnosti se pokazalo veoma
teško usled činjenice da je u gotovo svim slučajevima istovremeno izvršen veliki broj
56
različitih dela. Koji elementi iz konglomerata svih počinjenih dela su uključeni u
optužnicu stvar je izbora tužioca. Budući da se gotovo u svim slučajevima radilo i o
saizvršilaštvu, većina dela uključuje i udruživanje ili učešće u kriminalnoj organizaciji.
Ključna stvar za glatko funkcionisanje takvog udruživanja je obično mito, ali ne obavezno – neka kriminalna udruženja radila su kao zatvoreno zavereničko kolo bez
potrebe za podmićivanjem nekoga spolja. U nekoliko slučajeva, kriminalna namera
prestupnika bila je usmerena samo na uzimanje mita u zamenu za pružanje nezakonite
usluge. U tabeli 22 sumirali smo slučajeve svrstavajući ih pod najznačajniji vid kriminalnog ponašanja. Naknadno ćemo razmotriti i prateća ili istovremena krivična dela.
Tabela 22
Vrsta dela, stopa i predmet/oblast krivičnog dela
Vrsta dela
Utaja poreza
Zloupotr. sl. polož.
Teška krađa
Malverzacije sa
nabavkama
Prevara
Privatizacija
Falsifikovanje
Udruživanje sudova
i preduzeća
N
10
5
3
2
Napomena
akcize (benzin, cigarete); uvoz-izvor; prevara sa PDV
Udruživanje; vojska; organi zakona; uprava
nafta; Carina/državni prihodi; naplata putarine
Nekretnine, železnice Srbije
2
1
2
1
Krediti, osiguranje
Amortizacija vrednosti i prevare sa fakturama
Voznih karata, obveznica
Trgovinski sud i brojna preduzeća
26
Sudeći po tabeli 21, izgleda da je utaja poreza najčešći prestup. Međutim, varijacije u
okviru ove kategorije su ogromne: tu je šverc cigareta (prevara sa akcizama) odmah uz
prevaru sa nazivima mineralnih ruda (iz više u nižu poresku kategoriju); izbegavanje
izvoznih i uvoznih dažbina i falsifikovanje faktura. Dva slučaja lažnih faktura mogu se
kategorisati i kao falsifikovanje dokumenata. Kao jedan drugi slučaj falsifikovanja
(voznih karata), bili su dobro razrađeni, ali bez korišćenja mita.
Jasno je da nije lako utvrditi realnu tipologiju na osnovu ovog malog skupa slučajeva i uz mnoštvo različitih krivičnih dela i njihovih kombinacija. Ipak, želimo da istaknemo nekoliko glavnih skupova: zloupotreba službenog položaja, pružanje korumpiranih usluga i upravljanje korumpiranim preduzećima. Najpre ćemo ih opisati a zatim dati socio-ekonomsku projekciju ovih slučajeva po socijalnoj i poslovnoj dimenziji.
57
Vlast i korupcija
Ako je korupcija u suštini kvarenje odlučivanja koje podrazumeva zloupotrebu vlasti
(Van Duyne, 2001.)17, kakvo kvarenje smo uočili na primeru ovih slučajeva? Najpre
imamo tri slučaja kvarenja vlasti starijeg datuma, naime, udruživanje u cilju šverca
cigareta i pljačkanje državne blagajne iz vremena Miloševića. Ovi slučajevi predstavljaju dobre primere potpunog truljenja na bukvalno svim nivoima upravljanja u
Srbiji u to vreme. Šverc cigaretama se odvijao pod specifičnom zaštitom vodećih ličnosti i u okviru uprave carina i vlade: Odeljenje za borbu protiv krijumčarenja
obavljalo je najveći deo šverca (obezbeđujući naoružane zaštitne patrole, tablice za
vozila, naloge da se ne vrši inspekcija), dok je (bivši) predsednik zajedno sa drugim
visokim zvančnicima uzimao sredstva direktno iz državne blagajne. Očigledno da je
prošlo više od 10 godina pre nego su podignute optužnice.
Ako zanemarimo ove slučajeve ’bivše elite’, nalazimo i skorije primere koruptivnog
odlučivanja od strane lica na visokim položajima. Dva slučaja su se desila između 2004.
i 2007., a treći između 2001. i 2007. U prva dva slučaja uključeni su bili direktor
gradske čistoće i cela komisija za nabavke. U trećem, korupcija je krenula sa najvišeg
nivoa, tj. gradonačelnika jednog provincijskog grada ka nižim izvršnim nivoima.
Ove slučajeve kvalifikujemo kao zaveru: počinioci su sporazumno zloupotrebili
svoju poziciju u oblasti privatizacije i nabavki kršeći zakon. Međutim, nije reč samo o
kršenju propisa o privatizaciji i nabavkama. U ova dva grada, korumpirani centri moći
su izgleda nastali oko gradonačelnika (u jednom slučaju) i gradskog preduzeća u
drugom. Sudeći po optužnici, 22 odnosno 39 lica je učestvovalo u kriminalnim
radnjama, i osim donošenja koruptivnih odluka u vezi sa ugovorima, odvijala se živa
trgovina lažnim fakturama. Njima su se plaćale nepostojeća roba i usluge. Čak je
postojala i ‘krtica’ u Ministarstvu unutrašnjih poslova koja je ‘motrila’ na moguće istrage.
Odlučivanje u zdravstvenom sektoru je tradicionalno podložno korupciji18, što se u
našem slučaju odnosilo na nabavku opreme za bolnice. S obzirom na donošenje odluka na više nivoa, nadležni gradski odbornik je izvršio uticaj na direktore zdravstvenih
ustanova da izigraju pravila nabavke, tako što će se nabaviti oprema slabog kvaliteta
koja je prikazana tri puta skuplja nego što je bilo moguće nabaviti.
U ovim slučajevima korupcije, predstavnici vlasti su zloupotrebili javna sredstva u
dosluhu sa rukovodećim licima u privatnim preduzećima. I privatni preduzetnici mogu
motriti na priliku da oštete neko drugo preduzeće, za šta im može biti potrebna podrška lica na značajnim funkcijama u javnoj službi. Dobro pozicionirani funkcioneri
mogu se naći u pravosuđu, kao što se i desilo u slučaju poznatom pod nazivom stečajna
17
18
Puna definicija je: “Korupcija je nepoštenje u ili kvarenje procesa odlučivanja (u privatnom
preduzeću ili javnoj službi) u kom neko pristaje ili zahteva da se odstupi od kriterijuma koji
određuje proces odlučivanja, u zamenu za nagradu, obećanje ili očekivanje toga.” Ovo od
Stupa od, ali nije u suprotnosti sa Begović (2005.) koji takođe ukazuje na uže značenje
korupcije.
Videti: Korupcija u zdravstvenom sektoru u Srbiji. Izveštaj Centra za antiratnu akciju,
Beograd, 2005.
58
mafija (2003.-2006.). Ovde se radilo o dobro uigranom timu sudija, tužilaca, advokata,
stečajnih upravnika i biznismena od kojih je 46 lica optuženo. U ovom od svih najkomplikovanijem slučaju, predsednik Trgovinskog suda manipulisao je i izigravao
zakonske propise na razne načine, omogućujući jednoj kriminalnoj grupi da prisvaja
sredstva preduzeća koja su proglašena korumpiranim od strane suda.
Koruptivne usluge
Sa pozicije vlasti moguće je pružati koruptivne usluge, bilo na sopstvenu inicijativu ili
putem podmićivanja. Takvo protivzakonito pružanje usluga može da se kreće od pojedinačnih slučajeva do čitavog sistema, kao što je uočeno u dva slučaja u pravosudnim institucijama: javnom tužilaštvu i policiji. U prvom slučaju, jedan tužilac je
delovao samostalno, tako što je nudio svoju uslugu biznismenu koji je imao problema
sa naplatom dugova. Po skromnoj tarifi od 40 evra po slučaju, on je pisao krivičnu
prijavu i slao je dužniku pozivajući ga u svoju kancelariju. Tu je saopštavao iznenađenim (ili zastrašenim) dužnicima da su u nevolji, ali da bi im on pomogao odlažući
krivično gonjenje ukoliko plate dugovanja dotičnom preduzetniku. Ova ilegalna radnja
pokazala se veoma efikasnom – u kombinaciji pretnje i obećanja, dugovi bi bili ubrzo
plaćeni iako i nije bilo osnova za krivično gonjenje.
Zapravo, ovde se radilo o jednom izdvojenom slučaju zloupotrebe službenog
položaja. Na drugom kraju spektra, nalazimo pravo iskorumpirano preduzeće za
pružanje usluga, takođe zloupotrebom službenog položaja. Ovo kriminalno ‘preduzeće za pravne usluge’ sastojalo se od advokatske kancelarije, policajca i lekara.
Ovde su zaista postojali krivični postupci protiv osumnjičenih, a zavera između advokata i policajaca sastojala se u tome što su pomagali tim osumnjičenim licima u
ometanju sudskog postupka. Ustvari, advokatska firma je počivala na svojim korumpiranim odnosima sa četiri policijska inspektora i jednim lekarom koji su pružali pomoć
‘preporučenim osumnjičenima’ u vidu zadržavanja dokaza, sprečavanja zatvaranja, ili
izdavanja lažnih lekarskih nalaza koji su se mogli upotrebiti za izbegavanje zatvora.
Normalno, protivzakonito pružanje usluga može se odvijati u i vidu činjenja ‘usluge’, kao što je bio slučaj sa vodećim oficirima vojske koji su davali stanove i druge
beneficije svojim penzionisanim prijateljima. Ovde se, međutim, nije radilo o
povremenim prijateljskim uslugama, već o ‘sistematizovanom pružanju usluga’ koje je
zahtevalo odgovarajuću organizaciju, uključujući i falsifikovanje dokumenata.
U pogledu dobiti, u izdvojenom slučaju tužioca, radilo se o ne više od 1600 evra
(njegov klijent je prošao bolje jer je naplatio dugove), dok je ‘advokatsko-policijska
firma’ ostvarila dobit od € 18.000. Ipak, to je bio profit srednjeg obima kada se
uporedi sa proizvodima korupcije u drugim preduzetničkim sektorima koje navodimo
u sledećem odeljku.
Korumpirana preduzeća
Nema jasnih razgraničavajućih okolnosti u procesu prerastanja slučajnih pojava
korupcije u mnogo organizovanije sisteme. Takođe, s obzirom na prirodu i posao
59
nekog kriminalnog preduzeća, davanje ili primanje mita ne mora čak da bude ni neophodno za njegov rad: može da bude dovoljan i blagonakloni autsajder i s njim skopčani rizik curenja informacija. Korumpirana preduzeća mogu da funkcionišu kao ‘zatvoreno kolo’, kao u slučaju kada je to ‘interni posao’, koji pored zloupotrebe položaja
takođe može da se okvalifikuje kao organiizovana pronevera ili prevara od strane
grupe korumpiranih zaposlenih. Imamo primer zloupotrebe i manipulacije sistemom
za elektronsku naplatu putarine od strane zaposlenih koji su uzimali deo naplaćenog
iznosa. U ovoj krivičnoj radnji učestvovalo je 53 lica (2004.-2006.): programeri, šefovi
smena i niži izvršioci. Oni su zajedno uigrano radili u okviru legalnog preduzeća bez
ikakve potrebe za podmićivanjem.
Druga preduzeća su takođe radila kao tajno udruženje za potkradanje ‘majke firme’
ali uz pomoć korumpiranog lica van firme. U velikom slučaju prevare sa benzinom,
trebalo je podesiti da se svaki put kada pritisak u pumpi za točenje dozvoli, benzin
odlije, tako da je na kraju trebalo trasnportovati po nekoliko cisterni goriva, za šta su
bili neophodni korumpirani policajci kao čuvari transporta.
Najbolji primer ‘potkradanja’ najbogatije ‘majke firme’ odnosi se na javni fond, tj.
carinsku i poresku službu. Kad je reč o ovoj vrsti korumpiranih preduzeća, možemo
napraviti razliku na osnovu prirode robe:
 Materijalna dobra, što uglavnom uključuje uvoz i izbegavanje plaćanja dažbina. Ovo
je veoma rizičan posao, osim ako se ne obavlja uz pomoć ili od strane carine. U
jednom slučaju, posao se odvijao pod zaštitom šefa Odeljenja za borbu protiv krijumčarenja koji je rukovodio radom drugih devet korumpiranih službenika (2006.).
Prevara (28 optuženih) se sastojala u uvozu skupocene robe bez kontrole: vodeći
akteri su dobijali od 2.500 do 3.000 evra po kamionu. U drugom carinskom slučaju,
falsifikovana je uvozna dokumentacija za polovna vozila, što je zahtevalo saradnju
Ministarstva finansija i lokalnog šefa carine.
 Trgovina fakturama uz pomoć korumpiranih službenika ne uključuje materijalna dobra –
ovde su ‘roba’ lažne fakture koje omogućuju smanjenje poreza ili povraćaj PDV.
Na primer, direktor Poreske uprave, šef Odeljenja terenske kontrole, još neki
zaposleni i direktor jedne firme počeli su da trguju ‘odobrenim‘ ispravama koje su
omogućavale takve povlastice drugim firmama, naplaćujući standardnu
‘proviziju‘ od 6%.
 Trgovina fakturama bez korišćenja mita uočena je u tri druga preduzeća koja su radila
kroz pravna lica. Ovde se radilo o različitim poslovnim transakcijama u čijem
središtu su se nalazile rukovodeće ličnosti. Oni su na veliko proizvodili lažne fakture i druge isprave (za proviziju u procentima) koje su podrazumevale protivzakonite poreske olakšice. Nekada se radilo o stvarnim dobrima, ali su ona završavala
na crnom tržištu. U pogledu svoje temeljne organizacije, podele zadataka, ova preduzeća se mogu okvalifikovati kao kriminalne organizacije koje zloupotrebljavaju
svoj pravni status u cilju vršenja sopstvene kriminalne delatnosti kojom su
opsluživali širok krug pohlepnih saradnika.
60
Naravno da navedeni vidovi zloupotrebe službenog položaja ili rušenja integriteta
jedne organizacije ne predstavljaju ceo spektar pojava. Tri velike prevare, jedna sa
zajmovima od banaka i druge dve organizacije, jedna vezana za štampanje lažnih obveznica i jedna sa falsifikovanjem voznih karata ne spadaju u celini u ovu tipologiju.
Prevara sa zajmovina bila je kombinacija obmane i korumpiranosti (osoblja banke):
fabrikovanje lažnih potvrda o zaposlenju i prihodima u ime siromašnih i lakovernih
ljudi (uz nagradu od tričavih 250 evra) na osnovu kojih su podigli 275 dugoročnih
namenskih kredita.
‘Grupa za dečji dodatak’ i ‘preduzeće za falsifikovanje voznih karata’ bili su višeslojne organizacije. Prva je imala veze sa falsifikovanim obveznicama koje su se unovčavale u
poštama. Radilo se o velikom poduhvatu: otkriveno je više od milion obveznica u
pojedinačnoj vrednosti od 500 dinara. Jedan od osam optuženih je upravnik pošte
koja je unovčavala obveznice. Imajući u vidu obim poduhvata, verovatno je bilo
uključeno više pošti.
I posao sa falsifikovanjem voznih karata je takođe bio pozamašan: obuhvatao je štampariju karata, zatim razgranatu mrežu za kupovinu i prodaju, i najniže (zvanične) punktove – kioske. Mada uključuje zloupotrebu službenog položaja (od strane ovlašćenih
prodavaca), pošto ne podrazumeva očigledano podmićivanje, smatramo da je ovaj
slučaj na samoj granici našeg uzorka.
Projekcije i tumačenja
Ono što je mnogo bitnije od utvrđivanja ‘tačne’ tipologije slučajeva koji nekada ne
spadaju u listu utvrđenih kategorija jeste njihovo društveno i ekonomsko objašnjenje.
Pod tim ne podrazumevamo ocenu ozbiljnosti ili opasnosti po društvo, jer imamo
premalo slučajeva da bismo pokušali da damo takvu evaluaciju. Čak i kad bismo imali
dovoljan broj, teško bi bilo definisati određeni ‘standard ozbiljnosti’ po kome bismo
rangirali slučajeve: previše je heterogenosti među posmatranim slučajevima da bismo
mogli da ‘stepenujemo’ njihovu društvenu ozbiljnost. Može se misliti da je bitnija
korupcija u koju je uključen premijer vlade ili predsednik nego lekar ili profesor. Međutim, značaj pojava u kojima učestvuju ovi drugi postaje ozbiljan kada one postanu
toliko rasprostranjene da postoji jedan nezvanično prihvaćeni ‘tarifni sistem’. Koruptivne usluge kao što je prodaja falsifikovanih faktura za određenu proviziju koje smo
prethodno opisali predstavlja primer takvog nezvaničnog sistema.
O jednom drugom primeru piše Kurir (5. avgust 2011.). Prema Kuriru, ‘tarifni sistem’ za zdravstvene usluge kreće se od 300- 3000 evra, a za polaganje ispita od 500–
700 evra. Mada bi bilo neophodno ispitati na koji način je ovo utvrđeno, ono što je
bitno jeste društveno prihvatanje koje omogućuje razvoj jednog (navodno) nezvaničnog tarifnog sistema za korupciju.
Možda bi se ovakvom sistematizacijom visoko rangirala korumpiranost lekara ili
profesora po ozbiljnosti. Ali, da li bi bio u pitanju isti stepen ozbiljnosti i u slučaju
premijera vlade? Takvo rangiranje je zaista teško i nešto više od pukog akademskog
61
zadatka: sudije koje izriču kazne u slučajevima korupcije moraju ustvari rutinski da
određuju stepen ozbiljnosti. Sve to je, međutim, pitanje vrednovanja, a naše istraživanje
se ne bavi ozbiljnošću kao kategorijom vrednovanja.
Moramo da apstrahujemo subjektivno vrednovanje ozbiljnosti i da se vratimo
ključnom konceptu koruptivnog ponašanja: kvarenju odgovornog procesa odlučivanja. Šta to
znači u sociološkom smislu? Uzmimo gore navedene primere. Imamo lica koja donose
odluke na različitim društvenim nivoima: na primer, korumpirane direktore/gradonačelnike, korumpirane prodavce ili policajce, sve na različitim nivoima
društvene lestvice na kojima se donose odluke. Recimo, na upravljačkom nivou, gradonačelnik može da se dogovori sa direktorom naftne kompanije ili bolnice o koristi
pri obavljanju nabavki, dok u okviru iste firme, na izvršnom nivou, radnik na pumpnoj
stanici ili šef prodavnice javlja svojim saučesnicima da je pravi trenutak da se odlije
nafta ili da se iznese oprema iz bolnice. Dakle, imamo korumpirane donosioce odluka
na višem rukovodećem nivou i na nižem izvršnom nivou. Na oba kraja, donose se
korumpirane odluke. Iz ove funkcionalne perspektive, može se razmišljati o nekoj
skali koja bi odgovarala nivoima odlučivanja u okviru institucija, preduzeća i društva.
Tu skalu nazivamo upravljačko-izvršnom dimenzijom.
Delimično se preklapajući ili ukrštajući sa ovom dimenzijom imamo i ekonomskodruštveni status učesnika. U gornjem primeru, gradonačelnik ima viši društveni položaj
nego šef prodavnice ili radnik na pumpi. Slično, predsednik trgovinskog suda je na
drugačijem nivou u odnosu na falsifikatore karata, čak iako ovaj drugi ima veću
protivzakonitu dobit nego sudija. Ovo ćemo izraziti kao dimenziju društvenog ugleda, koja
se kreće od vodeće elite zemlje (kao što je bivši predsednik) do ‘nivoa ulice’, gde recimo imamo policajca koji patrolira.
Kada ove dve dimenzije spojimo, dobijamo sledeću kombinaciju:
Slika 3
Dimenzije ‘upravljačko-izvršna’ i ‘društveni ugled’
Elita
Izvršni
Rukovodeći
‘Ulica’
62
Ove dimenzije omogućuju da se slučajevi korupcije projektuju duž dve ose, tako da
jedna prikazuje sastav, jer ‘elitni’ slučajevi mogu da imaju i ‘uličnu’ komponentu, ili
vodeća korumpirana figura može da zavisi od mnogih izvršilaca na nižem nivou.
Slika 4
Projekcija predmeta specijalnog tužilaštva po
dimenzijama ‘upravljačko-izvršna’ i ‘društveni ugled’
Elita
Duvanska mafija| Carina i politika
Stečajna mafija
Gradska čistoća
Graditeljska afera | Železnička afera
Advokatska mafija
Nabavke u zdravstvu
Korumpirani tužilac
Duvanska afera
Đubretarska mafija
Vojna |carinska mafija 2006| Carina i uvoz kola
Izvršioci
Fiktivna trgov.| Boje i lakovi |poreska maf.
Rukovodioci
Kreditna afera
Otpadni materijal
Lažne fakture
Naftna mafija
Falsifik. obveznica
Drumska mafija Zavera sa osiguranjem kola
Vozne karte
CupBop
Ulica
Naša obrazložena ali ipak subjektivna projekcija ovog niza slučajeva duž dve dimenzije
pokazuje da pri vrhu dimenzije ‘društveni ugled’ ima barem šest slučajeva sa pripadnicima elite. Dva otpadaju na ‘bivšu elitu’ iz vremena Miloševića. Na drugom kraju iste
dimenzije nalazi se prevara sa voznim kartama koja uglavnom predstavlja ‘podzemlje’.
Iznad ovog nivoa, krećući se naviše u pravcu izvršilaca, nailazimo na nekoliko slučajeva sa nižim izvršiocima, mada ne uvek iz sopstvene firme koja je sama žrtva: u slučaju naftne mafije i voznog osiguranja učestvovali su i policajci. U prvom je patrolni
policajac štitio transport ukradene nafte. U slučaju sa osiguranjem vozila, policajci su
izdavali lažne zapisnike o navodnim saobraćajnim udesima. Penjući se duž ose društvenog ugleda, primećujemo gužvu po sredini mešovitih slučajeva: rukovodeća lica
privatnih firmi koja zloupotrebljavaju svoja pravna lica u cilju malverzacije sa javnim
sredstvima. U slučajevima poreske i carinske prevare pomagali su im i neki državni
službenici. Na sledećem nivou uočavamo mešavinu preduzetnika i rukovodećeg
osoblja (generalni direktor ili direktor) nekih sektora javne službe. Još više duž ove ose,
63
nalaze se cele organizacije na čelu sa direktorima, gradonačelnicima ili šefovima odeljenja, što je opet korupcija u redovima elite.
Kao što smo napomenuli, ovo je ipak subjektivna projekcija, a ne definitivno
društveno rangiranje ovih slučajeva organizovane korupcije. Za jednu precizniju i
odgovorniju društvenu procenu trebalo bi nam više socio-ekonomskih i ličnih podataka nego što smo do sada mogli da dobijemo.
b. Predmeti ispred Višeg suda u Beogradu
Nakon dobijanja pristupa Višem sudu u Beogradu, upoznali smo se sa 13 presuda u
slučajevima krivičnih ‘dela protiv službene dužnosti’. Pokazalo se da osam od njih nije
relevantno za naše istraživanje. Mada su se odnosili na adekvatno poglavlje 33 Krivičnog zakonika, ovi predmeti su sadržali brojne rukom pisane pritužbe koje je sud odbacio. Odpreostalih pet, tri se odnosilo na traženje i/ili primanje mita od strane
zaposlenih u ztravstvu. Jedan slučaj je bio pronevera od strane šefa banke koji je
prenosio novac sa računa klijenata – zloupotreba položaja, ali ne i korupcija.
Peti slučaj, zvani uhvaćeni na delu ali oslobođeni bio je dobar primer slučaja sa učešćem
visoke elite, u skladu sa onim što smo već pronašli u specijalnom tužilaštvu. Vodeći
menadžer Narodne banke Srbije tražio je mito od dva miliona evra u zamenu za licenciranje finansijske institucije. Policija je upala na mesto gde je trebalo da se u koferu
dostavi mito. Međutim, deset minuta pre racije, lice, koje je sada na čelu jednog ministarstva, napustilo je prostorije. Ostali koji su još uvek bili prisutni, uhvaćeni su sa
‘okrvavljenim rukama’. Međutim, usled ‘nedostatka dokaza’ oslobođeni su (27. decembar 2010.). Moglo bi se reći – ‘elitna korupcija’ propraćena ‘elitnom kaznom’.
c. Prvo javno tužilaštvo i Prvi osnovni sud u Beogradu
c1. Javno tužilaštvo
Kao što smo već istakli (str. 27), u Prvom osnovnom tužilaštvu u Beogradu smo dobili
na uvid 32 optužnice, od kojih se 30 pokazalo korisnim (u jednoj je bilo toliko
prežvrljanog teksta oko imena da je bila neupotrebljiva, a druga je bila od ‘nepoznate’
kancelarije). Ove optužnice su došle iz bivšeg Prvog osnovnog tužilaštva kao i iz vremena pre reforme pravosuđa iz 2010. kada je teritorija ovog tužilaštva bila podeljena
na pet opštinskih tužilaštava. Zato se ova teritorija sastoji od pregrupisanih opštinskih
tužilaštava, što otežava poređenje sa starijim statističkim podacima ukinutih tužilaštava.
Takođe, mi nismo mogli sami da biramo predmete, već su nam oni dostavljeni od
strane uprave na osnovu nepoznatog kriterijuma selekcije.19 Iz tog razloga ćemo upotrebiti ovaj izbor predmeta da ilustrujemo karakter jednostavnijih dela protiv službene
19
Ovo je delom posledica reformi kroz koje prolazi pravosuđe, što je podrazumevalo
reorganizaciju sistema čuvanja podataka i arhiviranje predmeta u više zgrada, odakle ih je
bilo teško dobiti.
64
dužnosti, i istovremeno da ispitamo koja se sve dela svrstavaju pod ‘zloupotrebu
dužnosti’, kao i ko su počinioci.
Najpre, neke opšte karakteristike svih ovih predmeta. Optužnice su podignute u
periodu od 2006. do 2011., za dela koja su počinjena od 2003. nadalje. Vreme processuiranja od poslednjeg dana činjenja krivičnog dela do podizanja optužnice bilo je u
proseku 22 meseca (medijan 21), a najkraće 1,5 mesec i najduže 6 godina i 4 meseca.
Ukupno je optuženo 48 lica: 19 predmeta je protiv jednog optuženog, a 11 predmeta
protiv više počinilaca.
Analizirajući optužnice, uporedili smo pravnu ocenu dela sa opisom stvarnog
ponašanja počinilaca, tj. sa tim koja dela su počinili i na koji način. Naročito smo
posmatrali prirodu dela iz perspektive korupcije u smislu ‘kvarenja procesa
odlučivanja’. Uzeli smo u obzir takođe i neke standardne sociološke varijable, kao što
su starost, bračni status, obrazovanje, profesija i krivična evidencija.
Koja je priroda ovih dela? Pravne ocene dela su: zloupotreba službenog položaja,
pronevera i jedan slučaj nuđenja mita. Nakon analize i kategorizacije krivičnih radnji,
međutim, dobili smo nešto detaljniju diferencijaciju, kao što pokazuje tabela 23 na
sledećoj stranici.
Tabela 23 otkriva da se jedna trećina dela tiče ‘obične pronevere’ od strane jednog
počinioca: zaposleni koji je uzimao novac ili vrednosti od poslodavca. Modus operandi
je obično bio jednostavan i ustvari lak za otkrivanje. U pet slučajeva, pronevera je
izvršena krivotvorenjem dokumenata – priznanica, bilo da se nisu izdavale ili da su se
u knjige upisivale niže sume. Pet slučajeva pronevere je počinjeno sporazumno: na
primer, u dva slučaja, radnik u kockarnici je stavljao pare sebi u džep u dogovoru sa
igračima. U jednom slučaju su iscenirali pljačku, zajedno sa uništavanjem nameštaja i
automata da bi objasnili otkuda nedostaje novac. Plašeći se da će biti otkriveni, dva
druga počinioca su takođe prijavila policiji da su žrtve pljačke, tako istovremeno
počinivši i delo lažne prijave.
Tabela 23
Vrste krivičnih dela u optužnicama Prvog osnovnog tužilaštva
Vrste dela
N
korupcija
Obična pronevera
Pronevera u saučesništvu
Kršenje propisa
Pojedinačna zloupotreba
Prevara
Ukupno
7
10
5
2
1
5
30
Izdvojili smo sedam slučajeva koji mogu da se okvalifikuju kao korupcija u smislu
‘kvarenja procesa odlučivanja’. Ako gradiramo ove slučajeve kao što smo već učinili
(str. 65) uočavamo pri dnu lestvice taksistu kog je zaustavila policija radi kontrole
65
taksi isprava (koje nije imao). Pokušao je da se izvuče izvadivši novčanicu od 5 evra i
jednu od 500 dinara. Na višem nivou odlučivanja (elita), nalazimo rukovodstvo srednje škole (direktor i nastavnik) koji su od nastavnog osoblja zahtevali da određeni
učenici dobiju pozitivne ocene, “inače”... Možemo se zapitati zašto tako ozbiljan elitni
slučaj nije predat Višem sudu ili specijalnom tužiocu, naročito ako uporedimo ovaj
slučaj sa drugim primerima zloupotrebe službenog položaja, koji su bili više na nekom
srednjem nivou mešetarenja. Na primer, malverzacija sa cenom podzakupa zemljišta (tri
počinioca); korišćenje izvršne pozicije, kao na primer, inspektor vodovoda, ili
smeštanje gostiju u hotel u dogovoru sa upravnikom po višoj ceni iskazanoj na
računu nego naplaćenoj, gde računi sa većom iskazanom sumom odlaze poslodavcu,
a razlika se deli između saučesnika. Kao elitniji slučaj zloupotrebe službenog položaja,
imamo lekara koji je bez uključivanja drugih lica, prepisivao nepotrebna skupa ortopedska pomagala.
Ko su ovi počinioci i šta su ostvarili kršenjem zakona? Navode se prihodi ostvareni
u 23 slučaja. Oni su iznosili (zaokruženo) 9.500.000 dinara, ili u proseku 413.000 dinara (oko € 95.000 i € 4.130). Najveća protivzakonita dobit iznosila je 1.400.000 dinara:
slučaj ‘obične’ pronevere koji se sastojao u zadržavanju dela dnevnog pazara.
Da li se ovi počinioci mogu smatrati presekom srpskog društva? Bez nacionalne
statistike to je teško reći. U svakom slučaju, oni su svi bili zaposleni, čime se izostavlja
nezaposleni deo populacije. Što se ostalog tiče, smatramo da oni predstavljaju dobar
presek stanovništva koji je uglavnom zaposlen u privatnom sektoru. Devet počinilaca je
imalo posao u javnoj službi, pet od njih u prosveti; ostalih 39 su bili zaposleni u raznim privatnim preduzećima. Profesije sežu od studenta (pronevera u kazinu),
nesrećnog taksiste sa mitom od pet evra, do nastavnika koji je zloupotrebio dužnost i
autoritet da bi obezbedio više ocene za određene učenike. Između ovih ekstrema,
postoji tendencija ka višim pozicijama i profesijama: 17 počinilaca (35%) mogu se
rangirati kao pripadnici viših pozicija i profesija. Devet lica je imalo niže pozicije u
svojim preduzećima. Da li bi bilo ispravno rangirati ostale počinioce kao službenike
‘srednjeg ranga’ ostaje donekle nejasno, imajući u vidu nedovoljne informacije. U
svakom slučaju, skoro (63%) imali su visoko stručno obrazovanje, što ne podrazumeva uvek adekvatnu poziciju u radnoj organizaciji.
U odnosu na populaciju počinilaca ‘običnih’ krivičnih dela, ova grupa se može
okarakterisati kao sasvim obična: bez prethodnog krivičnog dosijea (jedan izuzetak) i
inače kao ‘starija i prosečna’: sa prosečnom starošću od 43 godine, 54% od njih u braku sa uglavnom po dvoje dece.
c2. Prvi opštinski sud u Beogradu
Naš tim je takođe imao pristup Prvom osnovnom sudu u Beogradu, i dobio uvid u 26
presuda koje su bile izrečene kao prvostepene tokom 2010. ili u žalbenom postupku
tokom 2011., što je polovina postojećih presuda za te dve godine. Kao što pokazuje
sledeća tabela, nije bilo presuda u slučajevima vezanim za mito te godine. Takođe nije
66
bilo ni slučajeva korupcije u širem smislu tog pojma. Malobrojni slučajevi zloupotrebe
službenog položaja nisu sadržali ‘elemente korupcije’ izuzev jednog: jedan pripadnik
policijske akademije stavio je u džep novčanu kaznu od 1000 dinara, mada nije imao
ovlašćenje da vrši saobraćajne dužnosti. Ovo je više ličilo na iznudu.
Tabela 24
Presude Prvog osnovnog suda u Beogradu, 2010./11.
Vrste krivičnih dela
N
Pronevera
Zloupotreba služb. polož.
Prevara
Krađa
Nesavesno obavljanje dužnosti
Ukupno
14
7
2
2
1
26
Broj optuženih protiv kojih je pokrenut sudski postupak je 34: u osam slučajeva po
dva optužena i u jednom slučaju tri optužena. Međutim, više optuženih u istom postupku ne znači da je u pitanju bilo udruživanje ili zajedničko delovanje. U četiri slučaja
radilo se o saizvršilaštvu koje je podrazumevalo zajedničko delovanje: prevara protiv
banke putem transfera novca u korist povezane firme koja nije ispunila svoje obaveze;
ili lažno potpisivanje teretnica i isporuka robe saizvršiocu. Druga dva slučaja
udruživanja ticala su se manipulacije cenama imovine i stanova kršenjem pravila o
stanovanju. Nije bilo znakova podmićivanja, mada su korisnici sigurno dobili dobar
aranžman kroz navodnu zloupotrebu službenog položaja. Sud je, međutim, smatrao
drugačije: osumnjičeni su oslobođeni u oba slučaja.
U druga dva slučaja, počinioci su izvršili odvojena i nepovezana dela protiv
imovine, ali oštetivši istu firmu tokom istog perioda (zaposlenja u njoj), pa im je zajedno suđeno u okviru istog predmeta.
Osim u jednom slučaju, proneveru je uvek vršio jedan počinilac. Izuzetak se odnosi na čuvara u fabrici alata koji je izneo ukradene stvari do ograde gde su ih pokupili
njegava žena i sin – ‘porodična akcija’.
Navodi se ostvarena dobit u 25 slučajeva. Ukupno je iznosila 21 milion dinara, sa
prosekom od 845.000 i srednjom vrednošću od 200.000 dinara. Razume se, pri dnu
skale, nalaze se ulični prodavci i isporučioci. Jedan od njih, žena prodavac sladoleda
(ostvarila dobit od 16.000 dinara) zadržana je u pritvoru. Visočije na lestvici (sume
iznad 1.000.000 dinara) nalazimo slučajeve potkradanja zadržavanjem novca (kazna:
jedna godina i sedam meseci zatvora, uslovno) i potkradanje poslodavca putem falsifikovanja dokumenata (godinu dana).
Prvostepenim presudama osuđeno je 28 prestupnika. U žalbenom postupku, pet
od ovih presuda je ukinuto, ili je optužba odbačena. U slučaju osude, izrečena je kazna
zatvora, ali izuzev u dva slučaja sve su bile uslovne. Dužina kazne se kretala od 2 do
67
19 meseci, odnosno u proseku 9 meseci. Dve bezuslovne kazne bile su godinu dana i
četiri meseca (više krivičnih dela, uključujući i pljačku) i godinu dana (samo pronevera).
Vreme trajanja postupka, od podnošenja prve prijave do pravosnažne presude,
kretalo se od jedne do deset godina, ili pet u proseku. Trajanje od deset godina nije
bilo izuzetak: desilo se u četiri slučaja. Ne postoji nijedan strukturni nivo, od policije
do apelacionog suda, kojem se isključivo može pripisati (ponekad izrazito)
odugovlačenje. Uglavnom, može se primetiti da su predmeti protiv devet društveno
bolje rangiranih prestupnika trajali duže – svi osim jednog datiraju od pre 2005. godine.
Samo jedan od njih je proglašen krivim i osuđen na kaznu zatvora od godinu dana i
sedam meseci, ali uslovno, uz obavezno podvrgavanje tretmanu odvikavanja od alkohola i nadoknadu štete. Svi ostali manje više visoko rangirani prestupnici doživeli su
odbacivanje ili ukidanje presude, ako ne u prvom stepenu, onda u žalbenom postupku.
Premalo je slučajeva da bismo mogli da utvrdimo jedan ili više faktora koji bi mogli
rasvetliti moguću društvenu povlašćenost– možda su i predmeti i sudije bili ‘slabi’.
Videćemo da će se sumnja u društvenu povlašćenost ponovo javiti.
Da li nailazimo i na sličan presek radničke populacije? Sa prosečnom starošću od
40 godina, 17 od 34 prestupnika su oženjeni sa najčešće 2 dece, od kojih su 24
muškarci, oni ne odstupaju od grupe optuženih. Većina je bila zaposlena u privatnim
preduzećima (30). Društveno-ekonomski položaj devet prestupnika može se opisati
kao viši društveni status.
Kakav zaključak se može izvući na osnovu ove analize? Naravno, jedno osnovno
tužilaštvo i jedan osnovni sud nisu reprezentativni uzorak za izvođenje generalizacija,
ali kad se uzmu u obzir i drugi podaci, mogu se izvući neki zaključci.
Analiza ovih slučajeva i dovođenje u vezu sa članovima 33. poglavlja Krivičnog
zakonika, naročito prvim članom tog poglavlja, zloupotreba službenog položaja (čl. 359)
koji je relevantan u više od 60% prijavljenih slučajeva (sa elementima ‘korupcije’),
govori o, u osnovi, heterogenosti kriminalnog ponašanja. Ona pokazuje da iako gruba
‘statistička mapa’ na osnovu članova Krivičnog zakonika može da naznači značajne
trendove i problematične oblasti, nešto preciznija slika o fenomenu koruptivnog
odlučivanja može se dobiti jedino uz preciznije definisan pojam.
Naša analiza nam pokazuje i sledeće:
 U kojoj meri korupcija zahvata sve slojeve društva – od (bivšeg) predsednika do
malog prodavca falsifikovanih voznih karata ili uličnih policajaca koji osiguravaju
transport ukradenog benzina ili izdaju lažne zapisnike o saobraćajnim nesrećama;
 Međutim, pojava slučajeva ‘stvarne’ korupcije pred tužilaštvom i sudom je toliko
mala da gotovo da se ne šalje nikakav signal javnosti;
 Zvančini skup predmeta sa ‘elementom korupcije’ je suviše heterogen da bi se
formulisala odgovarajuća strategija. Da bi se dobio pravi pogled na korupciju,
moraju se isfiltrirati slučajevi koji se ne tiču koruptivnog donošenja odluka. To će dati
mnogo manju zastupljenost slučajeva, kao što je jasno iz naše analize koja pokriva
68
period duži od deset godina, mada samo za teritoriju Beograda (videti takođe i poglavlje o statistici).
“Svi društveni nivoi” naspram “niska stopa”: da li to ukazuje na ozbiljan problem
neprijavljivanja korupcije ili na precenjenost problema korupcije? Pozabavićemo se
nešto kasnije ovim pitanjem. Sada se moramo vratiti jednom od tela kome se građani
obraćaju kada se o njihove pritužbe ogluše i policija i tužilaštvo – Savet za borbu
protiv korupcije.
d. Slučajevi Saveta za borbu protiv korupcije: bez odgovora
Kako je istaknuto u poglavlju o istraživačkom metodu, Savet redovno prima žalbe od
zabrinutih ili oštećenih građana. Savet pregleda ove žalbe i sprovodi istragu da bi utvrdio njihovu ozbiljnost. Kako izgleda taj postupak prikazano je i u izveštaju predsednika Saveta upućenom Vladi od 26. oktobra 2009. godine (str. 11). Tokom proteklih
godina, Savet je smatrao 212 pritužbi dovoljno ozbiljnim da bi se podnela krivična
prijava tužilaštvu. Tabela 25 prikazuje kako su one klasifikovane.
Tabela 25
Pritužbe građana o kršenju zakona upućene Savetu
Podnosilac
Sindikati/mali akcionari
Skupština stanara i pojedinci
nema
nema
nema
Ukupno
Izvor: Izveštaj Saveta za 2009.
Oblast/predmet pritužbe
Privatizacija i stečaj
Urbanizacija i izgradnja
Sudovi: namerno odugovlačenje postupka
Privreda
Drugi ekonomski i javni interesi
N
46
55
51
23
37
212
Nažalost, izveštaj Saveta ne daje mnogo informacija. Ipak, jasno je da postoji potreba
za ozbiljnom istragom. Ovaj izveštaj, zajedno sa primerima opisanim u izveštaju i
nekim dodatnim detaljima može bolje da rasvetli moguće neprijavljivanje slučajeva.
Pored faktora ‘koga je briga?’, neprijavljivanje može takođe da bude rezultat nedovoljne
istrage ili zanemarivanja žrtava elitne korupcije od strane pravosudnih organa (što je
još jedna manifestacija stava ‘koga je briga?’). Međutim, pravosudni organi ponekad
reaguju – aktivno se okreću protiv onog ko je prijavio, kao što će pokazati sledeći
izveštaj.
Zoran K. je četiri puta (2004., 2005. i 2006.) podnosio krivičnu prijavu Drugom
opštinskom tužilaštvu u Beogradu protiv službenih lica za nesavesno obavljanje dužnosti i
korupciju u vezi sa građevinskom dozvolom za njegovu zgradu koja je u privatnom
vlasništvu. Te prijave nisu uzete u obzir. Kada je, međutim, Zoran K. istupio javno u
magazinu DANAS, predsednik izvršnog odbora podneo je krivičnu prijavu za klevetu.
Tada je policija trenutno reagovala i odmah pozvala Zorana na razgovor.
69
Isto tako, u slučaju JUGOREMEDIJA, tužilaštvo nije uzelo u obzir krivičnu prijavu koje je
udruženje malih akcionara tog preduzeća podnela 2004. godine protiv direktora preduzeća
za zloupotrebu službenog položaja i falsifikovanje službenih isprava. Sukob se produbio i
postao surov, nakon čega je tužilaštvo veoma brzo pokrenulo postupak protiv štrajkačkog
odbora. Pritužba malih akcionara istražena je tak nakon dve godine.
Predsednica Saveta je dodala: “Ovo nije usamljen primer, ista situacija je i sa mnogim
slučajevima sa kojima je Savet upoznat na osnovu pritužbi građana.”
U uvodu smo citirali predsednicu Saveta na čije je ukazivanje o mahinacijama u vezi sa
Lukom Beograd odgovoreno krivičnom istragom protiv nje same.
Čini se da Republičko javno tužilaštvo reaguje brže protiv onih koji podnose pritužbe
ili Saveta nego što pravovremeno razmatra slučajeve i daje odgovor.
Zanimljivo je pogledati ko su lica i institucije koje su optužene za protivpravne
radnje.
Tabela 26
Optužena lica i institucije
2001.-2007.
Opštinsko rukovodstvo
Direktor
Predstavnici
Sudije i tužioci
Rukovodioci za urbanizam
Ostali
Ukupno
Izvor: Savet za borbu protiv korupcije
16
28
31
35
10
25
145
Zaista, ovo je sama elita.
Kako je reagovalo Republičko javno tužilaštvo? Od 147 slučaja koji su upućeni
RPO, samo u 22 slučaja je stigao odgovor, a od toga u 11slučajeva odbacivanje
optužbe. Nema dovoljno poktrepljujućeg materijala koji bi dozvoljavao dalekosežne
zaključke, mada je u svakom slučaju opravdana dalja istraga, ako ništa drugo onda da
bi se isključila ne potpuno neverovatna pretpostavka o zaštićenosti elite.
Što se tiče komunikacije između Saveta i RPO, bez preterivanja se može reći da se
na strani RPO ne može govoriti o osećaju hitnosti, osim kada je moguće postupiti
protiv onih koji prijavljuju.
Naši zaključci izneti u ovom poglavlju predstavljaju empirijske ‘plodove’ drveta‘pravosudni organi’ ili ‘neuređene kutije’. Obe metafore govore o tome da ima samo
nekoliko trulih plodova razbacanih okolo. A kao koordinator ovog ‘nereda’ nalazi se
ministarka pravde, koja je nedavno postavljena za nacionalnog koordinatora u borbi
protiv korupcije. Koordiniranje u okviru neuređene kutije se svakako mora oceniti kao
metafizičko dostignuće.
70
U međuvremenu, čitalac se mora zapitati da li je ovo sve što vlasti mogu da pokažu.
Ako nije sve, trebalo je da se pokaže našem istraživačkom timu, ako ne i javnosti, a u
svakom slučaju tamo gde Republički javni tužilac, u Odeljku V, o analitičkoinformacionim zadacima, izjavljuje:
“Republičko javno tužilaštvo će, na osnovu sopstvenog rada i na osnovu
statističkih i narativnih izveštaja o radu okružnih i opštinskih tužilaštava, obavljati
analitičko-informativnu funkciju.”
Rezultati ove funkcije, ako je ona uopšte izvršena, nisu saopšteni našem timu, a kamoli
javnosti. Shodno tome i u pogledu proklamovanog informativnog zadatka važi princip:
‘Biti znači biti primećen’ (esse est percipi). Ako organi vlasti, ukazujući na svoju dužnost
informisanja javnosti, ne mogu ništa da nam (ili javnosti) pokažu, moramo da pretpostavimo da ni nema ničega.
71
72
5. Instrument za integrisani unos podataka o krivičnim delima koja se odnose na korupciju: IIUP
a. Od neuređene kutije do strateške mape
Na kraju poglavlja o našim empirijskim nalazima, zaključujemo da bi se pravosudni
sistem pre mogao opisati kao neuređena kutija nego kao sistem. Takođe, ukazujemo na
potrebu da se izdvoji ‘stvarna’ korupcija od mnoštva krivičnih dela koja potpadaju pod
kategoriju ‘dela protiv službene dužnosti’, što bi bilo neophodno da se dođe do
činjenično zasnovane strategije protiv korupcije. Tokom celog našeg istraživanja
primećivali smo da postoje velike teškoće u komunikaciji između organa nadležnih za
borbu protiv korupcije. A iznad svih ovih zaključaka stoji zaključak o osnovnom nepoznavanju problema (usled nedostatka informacija) kao i odsustvu znatiželje – ne
postavljaju se pitanja i nema očiglednog interesovanja za moguće odgovore. Dakle,
nema znatiželje, a i dalje se tvrdi da je korupcija visoko na listi prioriteta – da li to ide
zajedno?
Nema ‘srebrnog metka’ kojim bi se uklonili svo ovi problemi, ali neka delimična
rešenja su moguća. Nedostaci u komunikaciji su jedan problem, naročito u odnosu na
sadržaj informacije: šta preneti ako nema sadržaja? Da bi se ispravio ovaj defekt, neophodan je redovan protok transparentnih informacija u vezi sa suštinskim aktivnostima – procesuiranjem slučajeva korupcije.
Izgleda da nismo jedini koji su ovo primetili. U vreme pisanja izveštaja Evropska
komisija je izdala svoj Radni document, tj. analitički izveštaj kao “Mišljenje Komisije o
prijavi Srbije za članstvo u EU”. Izvestioci su primetili sličan nedostatak: “ostaje da se
uspostavi pouzdan sistem evidencije o započetim istragama i pravosnažnim presudama” (str. 38). Ovo nije novi zaključak, niti se odnosi samo na procesuiranje slučajeva
korupcije. On govori o celokupnoj oblasti krivičnog gonjenja. Van Duyne i Donati
(2008.) već su ukazali na ovaj propust u odnosu na procesuiranje slučajeva za pranje
novca. Godinu dana kasnije, Van Duyne et al. (2009.) primetili su isti nedostatak u
odnosu na statistiku o korupciji (‘evidencija’, u izveštaju EU). Iako vreme prolazi,
nema očiglednih manifestacija osećaja hitnosti da se ispravi ovaj nedostatak. Kao što
smo već primetili, ovo je u suprotnosti sa visokom prioritetnošću koja se daje korupciji. U čemu je stvar?
Da ostavimo po strani ‘političku volju’ kao pretpostavku jer je to zaključak, a ne
opservacija.20 Ono što je primetno na svim nivoima jeste nedostatak pravih informa 20
“Politička volja” je ozbiljno zloupotrebljavan eufemizam ako se uzme u obzir broj
uključenih lica. U ministarstvu pravde i republičkom javnom tužilaštvu imamo verovatno
ne više od pet donosilaca odluka. Dakle, šta označava ‘politička volja’ do ‘šačice pojedinaca
koji ne žele da deluju”?
73
cija i nepostojanje instrumenata za pravovremeno informisanje. Razume se da se to
odražava na komunikaciju, naročito kad su upitanju organi za borbu protiv korupcije –
nadležna ministarstva, Agencija i Savet. Ovo je u suprotnosti sa osnovnom potrebom
za validnim informacijama zasnovanim na elementarnim činjenicama i analizama kao
preduslovom za svako odlučivanje i upravljanje. (Kako utvrditi preventivne mere kada
nedostaju osnovne informacije? Prevencija čega? Ili koordinacija čega?)
Očigledno da nedostaju informacioni alati i oprema, mada to ne podrazumeva
nepostojanje instrumenata komunikacije ili totalno odsustvo sadržaja. Tu je potencijal
Zavoda za statistiku koji je dostupan svima, ali koliko smo mogli da vidimo, koji se
retko konsultuje ili koristi za analitičke i strateške svrhe. Postoje i novi automatizovani
informacioni alati koji su u funkciji. Odgovarajuća upotreba svega toga mogla je da
utvrdi neku vrstu ‘mape podataka’, kakvu smo mi na kraju proizveli, mada ne potpuno
savršenu usled tehničkih nedostataka. Čak i ako bi neko popravio postojeću situaciju,
tako da bi se dobila i bolja ‘mapa’, problem komunikacije i dalje nije rešen, jer je neophodno znanje za čitanje takvih mapa i prenošenje njihovog značenja i sadržaja. Da
ilustrujemo ovo jednim istorijskim primerom: uoči same bitke kod Vaterlooa, general
Grouchy je proganjao generala Blüchera. General Grouchy je bio hrabar i vešt
vojskovođa, ali nije umeo da čita mape koje su postojale u njegovom logoru. Zbog
toga je izgubio trag Blücheru, koji je uspeo da pobegne, da bi se vratio popodne na
sam dan bitke kod Vaterlooa, koju su Francuzi izgubili.. Zato je primena instrumenata
kao što su mape osnovni preduslov, ali ne i dovoljan. Potrebno je znati (i hteti) tumačiti iste mape i prenositi njihov sadržaj.
b. Krivični slučajevi: ‘kargo’ bez teretnog lista
Osim krivično-pravnih aspekata, procesuiranje krivičnog slučaja podseća na slučaj
tereta koji na svom putu prelazi različite faze i sve vreme mora da se prati, da se ne bi
izgubio. Za praćenje tereta postoji stari instrument – teretni list. Taj list, zajedno sa
opisom, koji je danas u vidu bar koda, prati kargo na svom putu i sve vreme ustvari
beleži trag njegovog kretanja. U svakoj fazi, operater dodaje nešto o fazi rukovanja
teretom, zadržava kopiju i šalje pošiljku dalje do sledeće adrese. Kada teret stigne na
odredište, kopija lista se šalje natrag pošiljaocu kojim se on obaveštava da je teret
uredno isporučen. Ovde, međutim, sličnost između krivičnog predmeta i putovanja
tereta prestaje – krivični predmeti, tj. njihovi spisi, nemaju svoj ‘teretni list’. Naravno,
svaki krivični dokument ima svoj broj: policijski izveštaji imaju broj, predmeti u
tužilaštvu imaju broj, kao i predmeti u sudu. Međutim, u svakoj fazi procesuiranja,
novi broj se dodaje u obrazac. U tom pogledu nema sličnosti sa teretnim listom koji se
zasniva na jednom identifikacionom broju ili kodu tokom celog putovanja.
Da li to znači da se predmeti mogu izgubiti, upravo kao i kargo kada mu se ne
može pratiti trag? Ne mora da znači, ali nije ni isključeno. Činjenica da RJT nije odgovorilo na naše zahteve za informacijama o predmetima koje im je prosledio Savet za
borbu protiv korupcije možda je posledica nemogućnosti da se uđe u trag ovim pred74
predmetima (a ne nespremnosti, što je najblaže objašnjenje). Ali to je problem koji je
vezan za pojedinačne slučajeve. Mnogo bitnije je da pogled na funkcionisanje cellokupnog krivično-pravnog sistema postaje zamagljen jer nema povratnih informacija.
Videli smo kakve su posledice ovog nedostatka na primeru neuređene kutije. Ovo utiče i
na demokratsku odgovornost krivično-pravnih institucija: kako prikazati šta se dešava
unutar neuređene kutije koju predstavlja pravosuđe? Na primer, ako ministarstvo primi
pitanje šta se desilo sa prijavama koje je podnela policija za bilo koju godinu, u uobičajenim fazama procesuiranja (policija, tužilaštvo, sudovi od prvog do trećeg stepena),
ono ne može da pruži valjan odgovor. Ministarstvo nema mogućnosti da poveže optužnice iz godine X sa prijavama policije, niti suđenja sa optužnicama. U statističkom
pogledu, nemoguće je podeliti broj optužnica (za bilo koju godinu) sa brojem policijskih prijava, ili broj suđenja sa brojem optužnica. Tako se na jednostavno pitanje “u
kom procentu prijavljenih slučajeva iz 2010. je došlo do optužnice ili osuđujuće presude” ne može dati odgovor. U smislu izveštaja Evropske komisije: “nema traga o
započetim istragama i finalnim presudama”. Kao rezultat, nema ni odgovornosti
potkrepljene činjenicama – ministar pravde (nacionalni koordinator!) ili RJT ne mogu
da “obaveštavaju javnost”.
Ovakvo stanje stvari ima mnogo više posledica nego samo neke procente koje nije
moguće izračunati. Ono znači da se ne može utvrditi ni učinak pravosudnih organa.
Na primer: procenat odbacivanja prijava kao merilo učinka policije, ili procenat osuđujućih pesuda u odnosu na optužnicu. Visok procenat odbacivanja ili oslobađajućih
odluka može da znači ili da je previše slabo zasnovanih slučajeva u sistemu ili da sudovi imaju veoma visok ‘prag dokaza’. Sledeće pitanje je: ima li razlika između sudova
u ovom pogledu i zašto? U prethodnom poglavlju videli smo da razlike mogu da budu
znatne, što pokreće pitanje ujednačenosti pravde. Na ova i slična sistemska pitanja (ako ih
je iko ikada postavio) trenutno nije moguće odgovoriti.
Kao što smo napomenuli, za sada svaki predmet dobija tri različita ‘teretna lista’.
Nije, međutim, reč samo o različitim brojevima, i sadržaj obrasca je različit – ono što
se unosi u ova tri lista se razlikuje. Drugim rečima, u svakoj zasebnoj fazi slučaja
saznajemo različite podatke o počiniocu, delu i postupku, ali bez mogućnosti da spojimo ove deliće u jednu celinu, ne samo zato što se razlikuju identifikacioni brojevi,
već se razlikuju i varijable.
Kako izmeniti ovakvo stanje stvari? Imamo tri različite vrste ‘unosa’ za isti skup
predmeta koji za rezultat daju odvojene baze podataka. Dve od ovih baza podataka
poslužile su našem timu za analizu – baza podataka za tužilaštva i baza podataka za
sudove. Ona u vlasništvu policije nije mogla da se upotrebi, pošto su naši zahtevi Ministarstvu unutrašnjih poslova da nam pošalju čak i jedan prazan formular koji koriste
ostali bez odgovora. Nekoliko listova koje smo primili od njih pružili su nam
određenu predstavu o tome koliko su detaljne informacije koje policija skuplja (na
primer, o zanimanju). Ali grube tabele koje smo dobili nakon dugotrajne procedure
koju smo opisali na strani 29 bile su suviše oskudne da bi nam bile od koristi. Iz tih
75
razloga opisaćemo samo obrasce za unos podataka koje koriste tužilaštvo i sud, mada
smatramo da se naše preporuke odnose i na rukovanje informacijama od strane policije.
Obrasci za unos podataka SK-1 i SK-2
Obrasce koje koriste tužilaštvo i sud (SK-1 i SK-2) dajemo kao prilog našem izveštaju.
Oni su nam poslužili kao izvor saznanja sa obzirom na ‘varijable’ čiji je cilj da izraze
suštinske standardne podatke (sadržaj). U sažetoj formi navodimo ih u tabeli 27.
Tabela 27
Statistički obrasci: tužilaštvo i sud
SK-1 Tužilaštvo
Identifikacioni broj
Tužilaštvo:
Varijable za učinioca
 ime
 pol
 godina rođenja
Varijable za krivično delo
 Krivični zakon(i)
 Godina izvršenja
Šteta
 Da/ne
SK-2 Sud
Identifikacioni broj
Sud:
 Varijable za učinioca
 ime
 pol
 godina rođenja
 mesto stanovanja
 (ne)zaposlen; neaktivan, nepoznat
 zanimanje
 nacionalnost
 državljanstvo
 bračni status (5 opcija)
 školska sprema (7 opcija)
Varijable za saizvršioca
 sam
 saizvršilac
 pomagač
 broj saizvršilaca
Prethodne osude
 da/kombinacija istih/različitih dela
 ne
Zatvor
 8 nejednakih intervala, od 30 dana do
preko 4 godine
Varijable za krivično delo
 Krivični zakon(i)
Šteta
 Da/ne
Stepen izvršenja
 Izvršeno/pokušano
Godina izvršenja
Opština izvršenja
Podnosilac prijave
 8 opcija
Kako je podnesena prijava
 Neposredno
76
 Preko Mininst. unutrašnjih poslova
Zatvor
 4 nejednaka intervala do 6 meseci
Vrsta odluke i razlozi
 Odbačena prijava (6 opcija)
 Prekinuta istraga (2 opcije)
 Obustavljena istraga (3 opcije)
 Podizanje optužnice (2 opcije)
Datumi u postupku
 Datum prijema prijave
 Datum pokretanja istrage
 Datum donošenja odluke
 Vrsta odluke i razlozi
 Odbačena privatna tužba
 Obustavljen postupak ili odbačena
optužba (4 opcije)
 Oslobađanje od optužbe (2 opcije)
 Optužba odbijena (2 opcije)
 Mera bezbednosti bez izricanja kazne
 Proglašen krivim
Vrsta kazne
 7 opcija
 Ako zatvor: godina; meseci
 Novčana kazna: visina
Bezuslovna/uslovna
Posebne mere ili obaveze
Sporedne kazne
Mere bezbednosti
 9 opcija
Oduzimanje imovinske koristi
 Da/ne
Varijable za oštećenog
 Broj
 Pol
 Starost
Datumi u postupku
 Datum podnošenja prijave
 Datum prijema optužbe
 Datum konstatovanja pravosnažnosti
odluke
Potpis zamenika tužioca
Kada pogledamo ove kategorije ili varijable, postavlja se pitanje da li i u kojoj meri ovi
bitni obrasci za unos podataka mogu da se usklade ili sjedine, osim potrebe da se učine
ergonomski pogodniji za upotrebu.
Izvesne informacije u oba obrasca se (delimično) poklapaju: one koje se odnose na
učinioce, krivični zakon i zatvor. Sa izuzetkom varijable za krivični zakon, SK-2
obrazac traži više informacija nego SK-1, čak iako se odnose na istu materiju. To samo
po sebi ne sprečava sjedinjavanje: ako se mogu unositi podaci u fazi suđenja, u jednom
automatizovanom sistemu ti podaci se mogu dodati, sve dok god je reč o istom identifikacionom broju, istom definisanju varijabli i istom formatu. Isto tako, moguće je
ispravljati ili dopunjavati već unete podatke. Dakle, tehički gledano, nema razloga da
postoje dva obrasca.
77
c. Sjedinjavanje: ukupni SK
Sada dolazimo da ključnog pitanja sjedinjavanja: identifikacioni brojevi koji se dodeljuju osnovnim brojnim jedinicama. U osnovi postoje dve ‘brojne jedinice’ koje su
bitne za bilo koji sistem praćenja ili evidentiranja koje bi morale da ostanu iste u celokupnoj istoriji predmeta:
 Lični broj (učinioca);
 Broj predmeta.
Potreba da se zadrži isti lični broj za počinioca je jasna sama po sebi: menjanje ovog
broja tokom različitih faza postupka dalo bi različite (digitalne) identitete i oni bi se
računali kao različite osobe. Tako se razdvajaju povezane faze procesa, a duplo računanje daje lažni rezultat.
Naravno, i svaki krivični predmet ima svoj broj. To je običan broj, mada kombinacija sa ličnim brojem dovodi do malo složenije situacije:
 U slučaju saizvršilaštva ima više ličnih brojeva;
 Učinilac može da se pojavljuje u više nepovezanih predmeta;
 Predmeti protiv istog učinioca mogu da se sjedine tako da dobijamo novi broj
predmeta;
 Predmeti mogu da se razdvoje na dva ili više, što je naročito moguće u slučajevima
sa više izvršilaca.
U obimnim predmetima sa više učinilaca i razgranatim postupkom to može dovesti do
statistički komplikovanih istorija predmeta i niza identifikacionih brojeva. Međutim,
bez obzira na sve komplikacije, učinilac se uvek može naći i pratiti tokom celog postupka. Isto tako, njegov krivični dosije se može automatski pratiti.
Kada se reši pitanje identifikacionog broja, u principu je moguće na jednostavan
način sjediniti obrasce SK-1 i SK-2. Neki delovi bi se čak mogli koristiti i za skupljanje
informacija od strane policije, ako su namenjene za zasnivanje krivičnog predmeta.
Tabela 28 prikazuje sjedinjeni obrazac gde su neke stavke pojednostavljene.
Tabela 28
SK-1 i SK-2 sjedinjeni u IIUP
Instrument za integrisani unos podataka o krivičnim delima koja se odnose na
korupciju (IIUP)
Jedinstveni lični kod (na primer: datum rodjenja + inicijali imena i prezimena)
Broj predmeta
Tužilaštvo:
Sud:
Varijable za učinioca
 ime
 pol
 datum rođenja
 mesto stanovanja
 (ne)zaposlen; neaktivan, nepoznat
78
 zanimanje
 nacionalnost
 državljanstvo
 bračni status (5 opcija)
 obrazovanje (7 opcija)
Prethodne osude
 ne
 da: godina poslednje osude
 kombinacija istih/različitih dela
Varijable za saizvršioca
 sam
 da: broj saizvršilaca
 saizvršilac
 pomagač
Broj krivičnih dela
 jedno
 više: ista dela
 više: različita dela
Varijabla za vreme izvršenja
 godina prvog prestupa
 godina poslednjeg prestupa
Varijable za krivično delo
 Krivični zakon(i)
Zatvor
Ako da:
 Datum početka i završetka zatvorske kazne
Šteta
 Da/ne
 Ako ‘da’: iznos u RSD
 Šteta nije prijavljena
Oštećeni
 Fizičko lice
 Pravno lice
 Javni fond
 Kombinacija
Status izvršenja
 Izvršeno/pokušano
Mesto izvršenja
 Broj/kod mesta
 Oblast, pored mesta izvršenja
 Inostranstvo: međunarodni kod zemlje
Podnosilac prijave
 8 opcija
Primljena posredstvom
 Neposredno
 Ministarstva unutrašnjih poslova
Tužilaštvo
Vrsta odluke i razlozi:
 Odbačena prijava (6 opcija)
 Prekinuta istraga (2 opcije)
 Obustavljena istraga (3 opcije)
 Podizanje optužnice (2 opcije)
79
Datumi u postupku
 Datum prijema prijave
 Datum prijema optužbe
 Datum donošenja odluke/odbacivanja
Završetak faze optužbe: obrazac se šalje Zavodu za statistiku
Prvostepeni sud
 Vrsta odluke i razlozi
 Odbačena privatna tužba
 Obustavljen postupak ili odbačena optužba (4 opcije)
 Oslobađanje od optužbe (2 opcije)
 Optužba odbijena (2 opcije)
 Mera bezbednosti bez izricanja kazne
 Proglašen krivim
Vrsta kazne
 7 opcija
 Zatvorska kazna: godina; meseci
 Novčana kazna: iznos
Bezuslovna/uslovna
Druge obaveze ili mere
Sporedne kazne
Mere bezbednosti
 9 opcija
Oduzimanje imovinske koristi
 Ne
 Da: iznos vrednosti u RSD
Datumi u postupku
 Datum prijema prijave
 Datum početka suđenja
 Datum odluke
Završetak prvostepenog postupka: obrazac se šalje Zavodu za statistiku
Žalba
 Da/ne
 Podnosilac: osuđeni/tužilac
 Ako ‘da’: sud
Drugostepeni sud
Vrsta odluke i razlozi
 Odbacivanje privatne tužbe
 Obustavljanje istrage ili odbacivanje prijave (4 opcije)
 Oslobađanje od optužbe (2 opcije)
 Odbacivanje optužbe (2 opcije)
 Zaštitna mera bez osude
 Osuđujuća presuda
Vrsta kazne
 7 opcija
 Zatvorska kazna: godina; meseci
 Novčana kazna: iznos
Bezuslovna/uslovna
Druge obaveze ili mere
Komplementarne kazne
Zaštitne mere
 9 opcija
Oduzimanje imovine
80
 Ne
 Da: iznos vrednosti
Datumi u postupku
 Datum podnošenja žalbe
 Datum početka žalbenog postupka
 Datum konstatovanja pravosnažnosti odluke
Završetak žalbenog postupka: obrazac se šalje Zavodu za statistiku
Žalba kasacionom sudu:
 Da/ne
 Podnosilac: osuđeni/tužilac
Ovo je ‘teretni list’ koji svuda prati krivični predmet. On nije samo instrument za praćenje, već i unos za bazu podataka (Excel). Dakle, istovremeno sa obradom predmeta,
unose se podaci u bazu podataka sa varijablama koje će poslužiti za strateško praćenje
i analizu na višem nivou, čime se štede vreme i trud i smanjuju greške.
Pitanje koje se mora postaviti jeste da li se takav instrument mora univerzalno
nametnuti. Da bi se osigurala valjana analiza na nacionalnom nivou, mora postojati
jedinstveni instrument i jedinstvena upotreba. Uprkos tome, u ovom instrumentu ima
mesta za dodavanje podataka lokalnog karaktera pored ključnih nacionalnih podataka,
dok god se održava isti nivo uređenosti podataka.
81
82
6. Zaključak: pogled unapred
Instrument IIUP i jednostavni obrazac za unos podataka (ili neka njegova varijacija)
mogli bi da predstavljaju integrisani ‘teretni list’ ili instrument za evideciju o kojoj govori i EU. S obzirom na postojeći sistem elektronskih predmeta, ovaj obrazac može da
se pretvori u elektronski instrument za unos podataka, koji bi bio pripojen (elektronskom) krivičnom predmetu. Na taj način bi uvek bio sa krivičnim predmetom. Njegova kopija bi mogla elektronski (čak i običnim emailom) da se šalje Zavodu za statistiku, gde može automatski da se integriše u bazu podataka (nakon prečišćavanja
podataka).
Njegova konverzija u elektronski instrument za unos podatka zahtevaće tehnička
usavršavanja, promene i prilagođavanja, što bi bio predmet narednog projekta. Međutim, princip ostaje isti: čim se otvori krivični predmet, po mogućnosti još na nivou
policije (ili nivou posebnih istražnih tehnika, kao na primer, carina) pa nadalje, instrument za integrisani unos podataka stupa na snagu i primenjuje se sve do okončanja
postupka, ma koja faza to bila.
IIUP nije revolucionarna promena. Sličan princip je već primenjen u Izveštaju o
tehničkoj proceni UNODC-Cards, iz juna 2010., koji je bio mnogo detaljniji i odnosio
se na ceo niz krivičnih prestupa. Da li je u tom smislu IIUP samo dupliranje? Ono što
se ne nalazi u izveštaju UNODC-Cards jeste ideja o ‘teretnom listu’, mada sveukupno
deluje veoma složeno, tako da se možemo zapitati da li će ikada uspešno funkcionisati.
Iskustvo nas uči da sudbina složenih baza podataka nije ružičasta.
Proučavajući sadržaj četiri kursa obuke koje je organziovao UNODC, u periodu od
oktobra 2010. do 26. januara 2011., primetili smo da se u okviru prvog kursa spominje
princip integrisanog broja predmeta i elektronsko vođenje predmeta i da se u celini
kao glavni (planirani) opipljivi rezultati spominje pilot projekat sakupljanja podataka,
za kojim sledi prosleđivanje podataka u UNODC tokom “naredne dve nedelje” (nakon 26. januara) i uspostavljanje Komisije za pravosudnu/krivičnu statistiku. Naš pokušaj
da stupimo u kontakt sa tom predviđenom komisijom za statistiku ili da dobijemo
neki znak pilot projekta nije uspeo, jer se ispostavilo da nema ni komisije ni uspešnog
rezultata pilot aktivnosti. Uprkos našim eksplicitnim zahtevima, niko od odgovornih,
bilo u Srbiji, Beču, ili Milanu nije mogao (ili nije želeo) da pruži pisane dokaze o realizaciji željenog cilja: nastupila je tišina.
Dakle, ukoliko se na kraju ne pokažu nikakvi rezultati ovog projekta, smatraćemo
da se naš instrument za integrisani unos podataka ne preklapa sa drugim planiranim
projektima. Ono što mi predlažemo je skromno, jednostavno i efikasano: može se
smatrati kao konverzija i automatizovano integrisanje već postojećih instrumenata. Naš
instrument preuzima postojeće varijable koje obuhvataju celokupan tok predmeta (ako
se želi uključiti i kasacioni nivo). Ako bi se u potpunosti primenio, omogućio bi da se
83
u fiksnim vremenskim intervalima dobiju standardne tabele koje bi predstavljale
ažurirane mape kretanja predmeta sa elementom korupcije. Takve mape će biti onoliko precizne koliko dozvoljava skup varijabli i njihov sadržaj: na primer, kakav je
ishod odluka donetih od strane tužilaštva ili suda, ili trajanje postupka u kombinaciji sa
brojem saizvršilaca. Ukratko, bilo bi moguće na automatizovan način izraditi većinu
statističkih analiza koje smo vršili u prethodnim poglavljima.
Nakon mapiranja dolazi analiza, na primer, kombinacije ili korelacije varijabli. Takva analitička upotreba baze podataka predstavlja čitanje ‘mape’ u cilju potpunog
praćenja: nalaženja prosečnih obrazaca, bitnih odstupanja i mogućih objašnjenja tih
razlika. Uistinu, izrada čisto statističkih preseka, kao i mape u bici kod Vaterlooa, ne
predstavlja potpuno praćenje: statistički razultati ovog instrumenta sami po sebi ne
otkrivaju nešto značajno što bi se moglo pratiti ili dubinski istraživati. Do toga mora
da se dođe postavljanjem pitanja i hipoteza, kao što je naša hipoteza o ‘neuređenoj
kutiji’. Ona se mora ispitati na osnovu potpunijih podataka i zatim potvrditi ili odbaciti.
Ali, do takvih odgovora se mora doći ‘čitanjem’ ili analitičkim sposobnostima, za šta
ovaj instrument obezbeđuje samo osnovu. Ulaganje u razvoj ovog instrumenta će zato
neophodno zahtevati ulaganje znanja i umeća.
Toga smo postali svesni i da bismo učinili korak napred, sastavili smo jednostavni
predlog projekta koji dajemo u prilogu III. Kako je on primljen? Mislim da i to moramo da ispričamo.
Epilog: utonuli u ravnodušnost?
Koliko je verovatno da će doći do ovog poduhvata? U vreme završavanja izveštaja,
čini se da su slabi izgledi da ćemo probuditi dovoljno interesovanja. Na prezentaciji
glavnih nalaza našeg istraživanja u Ministarstvu pravde, prijem publike je bio mlak.
Naš predlog da se započne sledeći projekat kojim bi se stvorila jedinstvena baza podataka naišao je na slabu reakciju, a ministarka pravde, nacionalni koordinator za borbu
protiv korupcije, lako je prešla preko toga. Okolišavajući odgovor da su “razni eksperimenti već u toku” mogao bi da se odnosi na projekat UNODC-Cards, ali u vreme
pisanja izveštaja nije bilo vidljivih rezultata ili uspeha tog projekta. Ako je to slučaj,
teško je izmaći utisku da (skupim) inicijativama UNODC polako dolazi kraj.)
Da li sledi faza stagnacije? Teško je reći, jer su mnoge stvari još uvek nedorečene,
naročito s obzirom da se bliži vreme izbora. Ipak, rangiranje izbornih tema je bitan
pokazatelj: koliko je bitna korupcija kao tema uoči izbora u odnosu na Kosovo? I
kako se to uklapa sa odgovorima o “najznačajnijem problemu” u spomenutom
istraživanju (tabela 1): Kosovo pretposlednje na listi, a korupcija na četvrtom mestu?
U kontekstu ovog zapažanja, podsećamo čitaoca na lajtmotiv ovog izveštaja od
poglavlja 2 nadalje, a koji su svega tri reči izrazili mnogi ispitanici u Srbiji: “Koga je
briga?”
84
Literatura
Agencija za borbu protiv korupcije. Godišnji izveštaj Agencije za 2010., Beograd 2011.
Savet za borbu protiv korupcije, Izveštaj o pritiscima i kontroli medija Beograd 2011.
Begović, B. i B. Mijatović, (eds), Korupcija u Srbiji - pet godina kasnije Beograd, Centar za
liberalno-demokratske studije, 2007.
Begović, B., B. Mijatović i D. Hiber, Korupcija u pravosuđu. Centar za liberalnodemokratske studije, 2004.
Begović, B., Korupcija: koncepti, vidovi, uzroci i posledice. Cadal, 2005., 1. mart, 2-7
della Porta, D., i A. Vannucci, Sredstva korupcije: neka razmatranja italijanskog slučaja.
Kriminal, pravo i društvene promene, 1997., 27, 231-254
Korupcija u zdravstvu u Srbiji. Izveštaj Centra za antiratnu akciju. Beograd, 2005.
Radni dokument Evropske komisije. Analitički izveštaj. Mišljenje Komisije o aplikaciji
Srbije za članstvo u EU. COM(2011) 668 Brisel, 2011.
Duyne, P.C. van, Da li će ‘Kaligula da radi transparentno’?’ Korupcija u delu i stavu.
Forum za kriminal i društvo, 2001., vol. 1, nr. 2, 73-98
Duyne, P.C. van, E. Stocco, M. Milenović, M. Todorova, Traganje za konturama politike borbe protiv korupcije u Srbiji. U: P.C. van Duyne et al. (eds.), Pretnje
međugraničnog kriminala po integritet Evrope. Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2010.
Duyne, P.C. van, E. Stocco i M. Milenović, Korupcija u Srbiji: jedinstvena ili
zajednička bolest Balkana? Temida, 2009, br. 2, 29-56
Gelemerova, L., Borba protiv inostranog mita. Štap ili šargarepa. U: P.C. van Duyne et
al. (eds.), Pretnje međugraničnog kriminala po integritet Evrope. Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2010.
Hulten, M. van, Corruptie. Handel in macht en invloed. Den Haag, SDU-uitgevers, 2011.
Pesić, V., Plen države i sveprisutna korupcija u Srbiji. Centar za evropske političke studije,
2007.
Merenje korupcije u Srbiji , TNS Gallup i UNDP. Beograd, oktobar 2010.
Republičko javno tužilaštvo. Beograd, 2010.
Transparency Serbia, Sistem nacionalnog integriteta Republike Srbije. Beograd, 13.
septembar 2011.
Trivunović, M., V. Devine, H. Mathisen, Korupcija u Srbiji 2007. Pogled na probleme i stanje
reformi. Bergen, Chr. Michelsen Institute, 2007.
UNODC, Korupcija na Zapadnom Balkanu. Mito u iskustvu građana. Beč, 2011.
UNODC, Izveštaj o tehničkoj analizi, Beč, jun 2010.
85
86
Prilog I
a. Statistički obrazac: SK-1
Upitnik za punoletno lice protiv koga je završen postupak po krivičnoj prijavi
___________________ javno tužilaštvo u
Broj upisnika _____________________________
Redni broj statističkog obrasca________________________________
A. Podaci o učiniocu krivičnog dela
(u vreme izvršenja dela)
1. Učinilac krivičnog dela
poznat ___________________________________________________ 1
nepoznat _________________________________________________ 2
2. Prezime ___________________________
Ime _____________________________
3. Pol
Muški______________________________________________________ 1
Ženski _____________________________________________________ 2
4. Godina rođenja _________________________
B. Podaci o krivičnom delu
3. Zakonski naziv krivičnog dela
_____________________________________________________
član_______stav__________tačka ________ u vezi s krivičnim delom
__________________________________________________________________
____________
Iz člana____________stava_______________tačke____________
4. Naziv primenjenog zakona
Krivični zakonik ______________________________________________1
Krivični zakon Republke Srbije
________________________________2
Osnovni krivični zakon _________________________________________3
Posebni zakoni – van KZ________________________________________ 4
5. Godina izvršenja dela ______________________________
6. Da li je krivičnim delom oštećena imovina
Da ___________________________________1
Ne ___________________________________ 2
C. Podaci o postupku
7. Ko je podneo krivičnu prijavu
87
Oštećeni građanin____________________________________________ 1
Drugi građanin_______________________________________________ 2
Oštećeno preduzeće ili drugo pravno lice __________________________ 3
Inspekcija __________________________________________________ 4
Ministarstvo unutrašnjih poslova_________________________________ 5
Drugi organ uprave _________________________________________ 6
Neposredno saznanje javnog tužilaštva __________________________ 7
Ostali______________________________________________________ 8
8. Kako je podnesena prijava javnom tužilaštvu
Naposredno ______________________________________________ 1
Preko Ministarstva unutr. poslova_________________________________ 2
9. Vrsta odluke i razlozi
Odbačena prijava:
Delo nije krivično delo____________________________________
Postoje okolnosti koje isključuju gonjenje_________ ____________
Nema dokaza da je prijavljeni učinio krivično delo_______________
Oproštaj krivičnog gonjenja zbog ispunjenja određenih obaveza_____
Necelishodnost gonjenja zbog stvarnog kajanja________________
Zbog poravnanja između oštećenog i okrivljenog_______________
Prekinuta istraga
Nastupilo privremeno duševno oboljenje ili poremećenost_________
Okrivljeni u bekstvu ili nije dostižan državnim organima__________
Obustavljena istraga
Delo nije krivično delo ____________________________________
Postoje okolnosti koje isključuju gonjenje________ ____________
Nema dokaza da je okrivljeni učinio krivično delo _______________
Podneta optužnica – optužni predlog:
Neposredno__________________________________________
Posle sprovedene istrage________________________________
Da li je učinilac bio u pritvoru i koliko vremena:
da: 15 dana ili manje _________________________________________
15-30 dana______________________________________________
1-2 meseci_______________________________________________
2-3 meseci___________________________________________ ____
3-6 meseci ______________________________________________
1
2
3
4
5
Nije bio u pritvoru__________________________________________
Nepoznat učinilac __________________________________________
6
0
11
12
13
14
15
16
21
22
31
32
33
41
42
88
D. Podaci o trajanju postupka
Datum prijema prijave
Datum pokretanja istrage
Datum donošenja odluke
dan _ _ mesec _ _ godina _ _ _ _
dan _ _ mesec _ _ godina _ _ _ _
dan _ _ mesec _ _ godina _ _ _ _
________________ 200 _______
Javni tužilac - zamenik
Datum popunjavanja obrasca
______________________
Obrazac popunio
89
b. Statistički obrazac SK-2
Upitnik za optuženo punoletno lice protiv koga je pravosnažno završen
krivični postupak
___________________
Sud u __________________________________
Broj upisnika _____________________________
Redni broj statističkog obrasca________________
A Podaci o učiniocu krivičnog dela
(u vreme izvršenja dela)
1. Prezime ___________________________
Ime_______________________________
2. Pol
Muški____________ 1
Ženski __________ 2
3. Godina rođenja _________________________
4. Opština stanovanja_______________________
5. Radni status
Zaposlen_______________________________
Nezaposlen_____________________________
Neaktivan ( učenik, student, domaćica, nesposoban) _________
Nepoznato_________________________________________
6. Zanimanje____________________________________________
7. Nacionalna pripadnost___________________________________
8. Državljanstvo__________________________________________
9. Bračno stanje:
Neoženjen/neudata_____________________________________________ 1
Oženjen/udata_________________________________________________ 2
Udovac/udovica________________________________________________ 3
Razveden/a____________________________________________________ 4
Nepoznato____________________________________________________ 9
10. Školska sprema
Bez škole ____________________________________________________ 1
Nepotpuna osnovna____________________________________________ 2
Osnovna ___________________________________________________ 3
Srednja ____________________________________________________ 4
Viša škola____________________________________________________ 5
Visoka škola___________________________________________________ 6
Nepoznato __________________________________________________ 9
11. Da li je krivično delo učinio:
90
Sam________________________________________________________
U zajednici s drugim licima kao:
Izvršilac_____________________________________________________
Saizvršilac___________________________________________________ _
12. Koliko je lica učestvovalo u izvršenju dela___________________________
13. Da li je ranije osuđivan
Da:
Za istovrsna dela_______________________________________________
Za druga dela_________________________________________________
Za istovrsna i druga dela ________________________________________
Nije ranije osuđivan____________________________________________
Nepoznato___________________________________________________
14. Da li je bio u pritvoru i koliko vremena:
Jeste:
Do trideset dana ______________________________________________
1-3 meseci________________________________________________ ___
3-6 meseci ___________________________________________________
6-12 meseci __________________________________________________
12-18 meseci _________________________________________________
18-24 meseci _________________________________________________
2-4 godina___________________________________________________ _
Preko 4 godine________________________________________________
Nije bio u pritvoru _____________________________________________
1
2
3
1
2
3
4
9
1
2
3
4
5
6
7
8
9
B. Podaci o krivičnom delu
15. Zakonski naziv krivičnog dela
_____________________________________________________
Član ____ stav ____ tačka _____ u vezi sa krivičnim delom
Iz člana ____ stava ____tačke____
16. Naziv primenjenog zakona
Krivični zakonik_______________________________________________
Krivični zakon Republike Srbije___________________________________
Osnovni krivični zakon _________________________________________
Posebni zakon – van KZ________________________________________
17. Da li je krivičnim delom oštećena imovina
Da _______________________ 1
Ne_______________________ 2
18. Da li je krivično delo ostalo u pokušaju?
Da ________________________1
Ne________________________ 2
1
2
3
4
91
19. Godina izvršenja dela __________________________
20. Opština u kojoj je izvršeno ______________________
C Podaci o odluci suda
23. Vrsta odluke i razlozi
Odbačena privatna tužba________________________________________
Obustavljen postupak ili odbačena optužba:
Delo nije krivično delo___________________________________________
Postoje okolnosti koje isključuju gonjenje___________________________
Nema dokaza da je optuženi učinio krivično delo______________________
Tužilac odustao od optužbe pre glavnog pretresa______________________
Oslobođen od optužbe:
Delo nije krivično delo___________________________________________
Nema dokaza da je optuženi učinio krivično delo ______________________
Optužba odbijena:
Postoje okolnosti koje isključuju gonjenje ___________________________
Tužilac odustao od optužbe posle započinjanja glavnog pretresa___________
Izrečena mera bezbednosti bez izricanja kazne_________________________
Proglašen krivim__________________________________________________
11
21
22
23
24
31
32
41
42
51
61
D. Podaci o izrečenim sankcijama
A) Vrsta kazne:
Zatvor ________________________________________________________ 1
Novčana kazna__________________________________________________2
Rad u javnom interesu___________________________________________ 3
Oduzimanje vozačke dozvole______________________________________ 4
Sudska opomena___________________________________________ ____ 5
Vaspitna mera____ _____________________________________________ 6
Proglašen krivim, a oslobođen od kazne______________________________ 7
B) Ako je pod a) zaokružena šifra 1, upisati na linijama visinu zatvorske kazne:
godina _____meseci________
C) Ako je pod a) zaokružena šifra 2, upisati na linijama iznos novčane
kazne:_____________
25. Da li je izrečena kazna uslovna
Da _______________________________________________________ 1
Ne______________________________________________________
2
26. Da li je uz uslovnu osudu određena posebna mera ili obaveza
92
Da:
Zaštitni nadzor_________________________________________________ 1
Ispunjenje drugih obaveza_________________________________________ 2
čl.65, stav 2. KZ
Ne__________________________________________________________ 3
27. Da li je izrečena sporedna kazna
Da:
Novčana kazna_________________________________________________ 1
Oduzimanje vozačke dozvole_____________________________________ 2
Ne__________________________________________________________ 3
28. Izrečena mera bezbednosti:
Obavezno psihijatrijsko lečenje i čuvanje u zdravstvenoj ustanovi________
Obavezno psihijatrijsko lečenje na slobodi__________________________
Obavezno lečenje narkomana ___________________________________
Obavezno lečenje alkoholičara __________________________________
Zabrana vršenja poziva, delatnosti i dužnosti________________________
Zabrana upravljanja vozilom____________________________________
Proterivanje stranca iz zemlje____________________________________
Javno objavljivanje presude _____________________________________
Nije izrečena mera bezbednosti___________________________________
29. Da li je oduzeta imovinska korist
Da_______________________________________________________
Ne________________________________________________________
11
12
13
14
15
16
18
19
20
1
2
E. Podaci o oštećenima (žrtvama)
30. Broj oštećenih _________________________________
a) Pol:
Muški___________________________
Ženski_________________________
b) Starost:
Deca mlađa od 14 godina_________________________
Maloletna lica stara 14-18 ____________________
Punoletna lica ________________________________
F. Podaci o trajanju postupka
Datum podnošenja prijave dan _ _ mesec _ _ godina _ _ _ _
Datum prijema optužbe
dan _ _ mesec _ _ godina _ _ _ _
Datum pravosnažne odluke dan _ _ mesec _ _ godina _ _ _ _
93
94
Prilog II
Tabele iz Prvog osnovnog tužilaštva u Beogradu/opštinska tužilaštva
Zastupljenost krivičnog dela ‘zloupotreba službenog položaja’ na teritoriji tužilaštava beogradskog okruga. Tabele pokazuju nisku zastupljenost ovih dela u najvećem okrugu u Srbiji.
Godina
2010.
2009.
2008.
2007.
2006.
Godina
2009.
2008.
2007.
2006.
Godina
2009.
2008.
2007.
2006.
Godina
2009.
2008.
2007.
2006.
Godina
2009.
2008.
2007.
2006.
Prvo osnovno (bivše prvo opštinsko) tužilaštvo u Beogradu
Vrsta dela
Ukupno predmeta/optužnica
Zloupotreba
Pronevera
Mito (davanje)
godišnje
položaja
13
4
1
18
6
10
1
17
21
Nema podata0
21
ka
20
25
1
46
17
32
0
49
Drugo opštinsko tužilaštvo u Beogradu
Vrsta dela
Zloupotreba
Pronevera
Mito (dapoložaja
vanje)
2
5
1
4
9
1
11
6
0
6
2
0
Ukupno predmeta/optužnica
godišnje
8
14
17
8
Treće opštinsko tužilaštvo u Beogradu
Vrsta dela
Zloupotreba
Pronevera
Mito (dapoložaja
vanje)
4
3
0
8
5
0
9
5
0
4
4
0
Ukupno predmeta/optužnica
godišnje
7
13
14
8
Četvrto opštinsko tužilaštvo u Beogradu
Vrsta dela
Zloupotreba
Pronevera
Mito (dapoložaja
vanje)
6
8
0
6
11
1
13
8
2
10
4
0
Ukupno predmeta/optužnica
godišnje
14
18
23
14
Peto opštinsko tužilaštvo u Beogradu
Vrsta dela
Zloupotreba
Pronevera
Mito (dapoložaja
vanje)
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Ukupno predmeta/optužnica
godišnje
1
0
0
0
95
96
Prilog III
Istraživački tim za borbu protiv korupcije
SIŽE PROJEKTA “PRAĆENJE ZASNOVANO NA ČINJENICAMA”
OPŠTE INFORMACIJE
Naziv projekta
Unošenje transparentnosti u praćenje krivično-pravnog procesuiranja slučajeva korupcije
Oblast projekta
Krivično-pravna transparentnost
SADRŽAJ
Geografsko područje
Srbija
Trajanje projekta
18- 24 meseci
Ciljevi projekta

Podsticanje usvajanja mera u oblasti krivično-pravne politike zasnovanim na činjenicama
Svrha projekta

Izraditi instrument koji se zasniva na činjenicama, a služi za praćenje
rezultata strategije za borbu protiv korupcije u policiji i pravosuđu.

Uneti transparentnost u oblasti krivčno-pravnog procesuiranja slučajeva zloupotrebe službenog položaja i predmeta sa elementima korupcije.
Rezultati projekta

Svi sudovi i tužilaštva u Srbiji dobiće softver za konverziju – kao dopunu
postojećem sistemu AVP/MEGALIBRA koji je usklađen sa postojećim bazama podataka Ministarstva pravde, Ministarstva unutrašnjih poslova i Republičkog zavoda za statistiku – koji omogućuje razmenu automatizovanih
unosa podataka i utiče na smanjenje kadrovskih i finansijskih potreba;

Vlada Srbije dobija “barometar transparentnosti sistema” koji omogućuje direktno praćenje i analizu antikorupcijskih mera;
Zaposleni u javnoj upravi su potpunosti osposobljeni da rukuju novom bazom podataka, a državni službenici i eksperti obučeni da analiziraju sadržaj
baza podataka.

97
Obrazloženje
Korupcija ostaje visoko na listi prioriteta, kao što je istaknuto u novoj Nacionalnoj
strategiji za borbu protiv korupcije (2011.-2014.) koja je trenutno u početnoj fazi
izrade. Zaista, ima još mnogo toga da se uradi. Izveštaj Greco iz 2010. ističe da efikasnost srpskog tužilaštva i presuđivanje krivičnih dela korupcije mora da se unapredi. Međutim, neophodno je da ta efikasnost bude vidljiva u zemlji i šire. U vezi
s tim, treba spomenuti da je Evropska komisija nedavno usvojila odluku o primeni
periodičnog mehanizma izveštavanja da bi se povećala transparentnost antikorupcijskih mera država članica.
Naš tim je sproveo svoje istraživanje u periodu od oktobra 2010. do novembra 2011.
da bi dobio što precizniju sliku o procesuiranju krivičnih predmeta. Naš zaključak
je da upravljanje informacijama u sistemu pravosuđa ne omogućuje neophodnu
transparentnost. Informacioni instrumenti u sudovima i tužilaštvima u najboljem
slučaju daju neku grubu statistiku o ukupnim predmetima, za interne potrebe. Ne
zna se, na primer, koliko se optužnica odbaci prema vrsti korupcije, ili koliko se
slučajeva istraži ili krivično procesuira u svakom tužilaštvu, a zatim kakav je njihov
ishod na sudu. S jedne strane, baze podataka Republičkog zavod za statistiku
mogle bi biti korisne u te svrhe, ali baze podataka tužilaštava i sudova se ne uklapaju zbog drugačijih identifikacionih brojeva i drugih različitosti. Ukratko, nemoguće
je pratiti jedan predmet na njegovom putu od početka do kraja procesa, što onemogućuje celovit pregled. Kao posledicu, imamo neku vrstu ‘slepog pravosudnog
sistema’. To znači da i u slučaju da se efikasnost poveća, nema instrumenata kojima
be se to izmerilo. Druge dve stvari još više komplikuju situaciju. Najpre, postojeći
informacioni instrument se ne primenjuje u celoj Srbiji na koherentan i komparativan način, što otežava neophodnu transparentnost sistema. Drugo, odrednica ‘zloupotreba službenog položaja’ je suviše širok pojam. On obuhvata različite vidove
korupcije kao i druge vrste prekršaja koji ne uključuju korupciju, zbog čega se
nema tačna slika o stvarnom stanju stvari.
Uprkos ovakvoj situaciji, naš tim je izvršio detaljnu analizu baze podataka u vlasništvu
Republičkog zavoda za statistiku za period 2007.-2009., međutim odvojeno za tužilaštva i sudove. Komparacije za period od nekoliko godina i između tužilaštava i
sudova otkrile su između ostalog:
 Postojano smanjenje broja korupcijskih slučajeva: manji priliv, mada bi se
očekivalo povećanje usled pojačanih anti-korupcijskih mera;
 Veoma malu zastupljenost nekih ključnih dela, kao što je mito (uzimanje i traženje);
 Velike razlike u stopi prijavljivanja, čak i ako se izvrše korekcije za broj stanovnika;
 Značajne regionalne razlike u procesuiranju sličnih predmeta: optužba, presuda i kazna;
 Nepotpuno evidentiranje bitnih podataka kao što je oduzimanje imovinske
98
koristi, vreme trajanja postupka i dužina zatvorske kazne.
Ova odstupanja i nedoslednosti došli su do izražaja zato što je naš tim imao priliku da
radi na neobrađenim podacima Zavoda za statistiku. Nema drugih izvora koji bi
osvetlili procesuiranje slučajeva. Drugim rečima, ukoliko postoji politika borbe
protiv korupcije, znamo samo njene principe, ali ne i primenu, bilo tokom vremena
ili na nivou sudova.
Naša opservacija ima još veću težinu ako se zna da je naš tim analizirao samo
pravosudni sistem. Put od prijavljivanja slučajeva ili otkrivanja od strane policije do tužilaštva ostao je van domašaja, jer na nivou pojedinačnih predmeta nije
moguće pratiti njihov tok kroz ceo sistem.
Korisnici
 Ministarstvo pravde
 Ministarstvo unutrašnjih poslova
 Republički zavod za statistiku
 Civilno društvo
Predviđene aktivnosti
 Opis postojećih ‘instrumenata praćenja’- od policije do poslednje sudske instance;
 Anketa među zaposlenima u državnoj upravi o glavnim problemima postojeće
baze podataka AVP/MEGALIBRA;
 Izrada softvera za konverziju;
 Testiranje sistema;
 Stavljanje sistema u primenu;
 Obuka službenika državne uprave za upotrebu sistema;
 Skupljanje podataka i analiza;
 Definisanje politike borbe protiv korupcije zasnovane na činjenicama
Očekivani budžet
300.000 evra
99
100
Prilog IV
Evaluacija saradnje sa institucijama
INSTITUCIJA
KORESPONDENCIJA
SARADNJA
Republički zavod za statistiku
Veoma dobra
Postignut cilj istraživanja
Državna revizorska institucija
Zadovoljavajuća
Do sada nema dostupnog materijala za istraživanje
Poverenik za informacije od javnog
značaja i zaštitu ličnih podataka
Zadovoljavajuća
Nema dostupnog materijala za istraživanje
Agencija za borbu protiv korupcije
Zadovoljavajuća
Nema korisnog materijala za istraživanje
Poreska uprava
Zadovoljavajuća
Odbijena
Uprava carina
Zadovoljavajuća
Moguća saradnja, ali nedovoljno slučajeva
Uprava za javne nabavke
Obustavljena
Nema
Savet za borbu protiv korupcije
Veoma dobra
Postignut cilj istraživanja, potpuna saradnja
Policija – Ministarstvo unutrašnjih
poslova
Bespotrebno komplikovana,
izbegavanje
Pokušana – cilj istraživanja neostvaren
Ministarstvo pravde
Na početku povremena,
kasnije bez odgovora
Pokušana, ali neproduktivna
Apelacioni sud u Beogradu
Veoma dobra
Postignut cilj istraživanja Specijalno odeljenje za organizovani
kriminal
Veoma dobra
Postignut cilj istraživanja Prvi osnovni sud u Beogradu
Veoma dobra
Postignut cilj istraživanja Drugi osnovni sud u Beogradu
Odbijena/pogrešne informacije
Nema
Republičko javno tužilaštvo – Odeljenje
za borbu protiv korupcije
Sa nedostacima, izbegavanjem i nezadovoljavajuća
Praktično obustavljena
Specijalni tužilac za organizovani kriminal
Veoma dobra
Postignut cilj istraživanja
Sudovi
Tužilaštva
Nesaradljiva
Više tužilaštvo u Beogradu
Prvo osnovno tužilaštvo u Beogradu
Nema
Veoma dobra
Postignut cilj istraživanja
101
Download

Politika borbe protiv korupcije u Srbiji